Quand un parlementaire peut-il agir devant le Conseil d’Etat ? Cela va-t-il changer ? [mise à jour]

En janvier 2021, nous publiions un court article en raison à la fois d’une décision du Conseil d’Etat et d’une idée lancée par le Président Larcher. Voir :

 

Revenons sur ce sujet en raison d’une proposition de loi sénatoriale (RDSE ; un autre groupe que celui dont M. Larcher est issu, donc) et qui relance un débat que nous nous échinons à trouver piégeux pour la séparation des pouvoirs et inutile si le parlementaire daigne faire preuve de subtilité procédurale. Mais qui est dans l’air du temps et, reconnaissons le, qui promeut une réforme qui n’aurait pas que des inconvénients. 

 

1/ Un parlementaire, es qualité de parlementaire, peut-il faire un recours pour excès de pouvoir contre un texte réglementaire ou une ordonnnance ? 

NON.
Un parlementaire, qui se prévaut de cette seule qualité, ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour former un recours pour excès de pouvoir contre une ordonnance, prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, alors même qu’il fait valoir qu’elle porte atteinte aux droits du Parlement en méconnaissant le champ de l’habilitation conférée au Gouvernement et que les dispositions qu’elle abroge étaient issues d’une loi dont il a été le rapporteur à l’Assemblée nationale.

Source : CE, 31 décembre 2020, n° 430925, à publier aux tables du recueil Lebon :

 

2/ Cette jurisprudence de décembre 2020 était-elle une nouveauté ? 

NON.
Il ne s’agissait que d’une confirmation et d’une extension car la Haute Assemblée avait déjà posé qu’un parlementaire n’a pas, en cette qualité, intérêt pour agir contre le refus du pouvoir réglementaire d’édicter le décret d’application d’une loi (CE, 23 novembre 2011, n° 341258).

 

3/ Qu’aurait du faire ce parlementaire (voir ici) ?

Créer une association dédiée à ce sujet, bien sûr. 

Le juge administratif accepte les recours en annulation avec injonction et astreinte contre la décision implicite ou explicite de ne pas adopter un décret. Et le Conseil d’Etat, faute de délai fixé par la loi pour une telle adoption, impose un délai raisonnable. Voir pour un exemple aussi précis que récent :

 

4/ Que proposait, à ce sujet, le Président du Sénat G. Larcher, en octobre 2020 ?

Le 1er octobre 2020, lors de son discours suivant sa réélection sans surprise, le président du Sénat Gérard Larcher déclarait qu’il :

« faudra réfléchir à une procédure – nous avons abordé ce sujet dans le cadre de notre groupe de travail constitutionnel – qui permette au Parlement de saisir le juge administratif lorsqu’un décret d’application des lois manque à l’appel. »

On notera que le but serait d’avoir une saisine non pas du Parlementaire, mais du Parlement (comme dans d’autres ordres juridiques, en droit européen par exemple la Commission peut attaquer le Parlement, ou autre).

 

5/ Cette proposition manque-t-elle d’arguments en sa faveur ?

NON.
Sur ce point, renvoyons à la très intéressante étude à la Revue générale du droit, au sein de laquelle le Professeur Olivier Renaudie estime qu’il s’agit d’une suggestion pertinente :

 

6/ Mais cela ne changerait-il pas en profondeur l’équilibre, ou en tous cas la séparation, entre pouvoirs ?

SELON MOI, OUI et c’est risqué.

Sans balayer les intéressants arguments du Professeur Olivier Renaudie, ou ceux — moins déployés — du Président Larcher, force est de constater que le Conseil d’Etat, juridiction, se retrouverait, au moins symboliquement, en charge de trancher un litige entre le pouvoir législatif et l’exécutif.

Confier une telle tâche à une Cour suprême est déjà en soi un risque de donner à celle-ci un pouvoir prépondérant en termes d’équilibre des pouvoirs, dans un régime de checks en balances.

Or, notre pays, notre régime institutionnel, est déjà plus un régime de séparation stricte, que d’équilibre, des pouvoirs, au contraire d’autres régimes. De plus, et surtout, nous n’avons pas de réelle Cour suprême.

Soit on retient la proposition du Président Larcher, et le Conseil d’Etat, sans être une Cour suprême générale, trancherait un débat entre législatif et exécutif, ce qui serait discutable (déjà que le CE se prend un peu pour une Cour suprême, me permets-je de persifler au passage…).

Soit on confie cette lourde tâche au Conseil constitutionnel, et en ce cas on change tout l’équilibre de ce qu’est un recours pour excès de pouvoir et ce que sont les compétences respectives de la rue de Montpensier par rapport à l’autre aile du Palais Royal.

Bref… ce n’est pas notre tradition en matière de séparation des pouvoirs. Est-il utile d’en changer ? Peut-être. Mais ce ne serait pas sans dangers pour notre Démocratie me semble-t-il.

La question à tout le moins mérite d’être débattue et, on le voit, elle s’avère infiniment moins anodine qu’il n’y paraît…

 

7/ Oui mais pourquoi, ô commentateur trop bavard, nous ressasses-tu les oreilles avec ce sujet réchauffé en ce 12 octobre 2021 ?

D’une part, parce que cela m’amuse et m’intéresse, ce qui est déjà un début.

D’autre part, et surtout, parce que passe en première lecture, au Sénat, après demain, à savoir le 14 octobre 2021, « la proposition de loi tendant à reconnaitre aux membres de l’Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir présentée par Jean-Claude REQUIER et plusieurs de ses collègues, dans la cadre de l’ordre du jour réservé au groupe RDSE ».

On notera :

  • qu’il s’agit d’une proportion de loi. Donc le soutien du Gouvernement ne va pas de soi et, en l’espèce, on peut du soutien de celui-ci. MAIS qui sait l’assemblée qui sera aux commandes du Palais Bourbon au printemps ?
  • que dans ce texte ce n’est pas (comme dans le discours du Président Larcher ou comme en droit européen) l’institution, telle ou telle chambre ou le Parlement en son entier, qui agirait en Justice, mais un parlementaire pris isolément (encore une fois, en pareil cas, rappelons qu’il suffit à celui-ci de constituer une association ad hoc avec son fan club… bon sang. Mais bon… L’effet symbolique n’est pas le même. Certes).
  • que ce texte est glissé dans le cadre des fenêtres de tir du groupe RDSE et que texte est déposé par M. Jean-Claude REQUIER. Cela prouve que ce  projet est porté par des sénateurs issus de formations politiques très diverses… Si on ajoute à cela le fait que porter un litige au juge pour en réalité aborder un sujet politique, au sens noble de l’expression, à savoir pour trancher un débat sur ce qu’on fait ou devrait faire pour la gestion de la Cité… on voit que cette proposition de loi, quel que soit son avenir par elle-même, s’inscrit dans un mouvement de fond.

 

8/ Que prévoit cette proposition de loi ?

La proposition de loi tend conférer aux parlementaires l’intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir :

– contre le refus du Premier ministre de prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires d’application d’une disposition législative ;
– contre une ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, lorsque le moyen unique soulevé est tiré de ce que cette ordonnance méconnaîtrait le champ de l’habilitation fixé par la loi ;
– contre un acte réglementaire autorisant la ratification ou l’approbation d’un traité, lorsque le moyen unique soulevé est tiré de ce que cette autorisation aurait dû être accordée par la loi en vertu de l’article 53 de la Constitution.

Voir :

 

Au delà de cette proposition de loi, dont on ignore si elle peut déboucher ou non (selon les résultats des élections nationales à venir)… c’est un mouvement assez large donc qui se dessine dans ce sens.
A suivre donc… Avec intérêt et un peu d’inquiétude… 

 


 

Voir aussi sur le sujet connexe de l’inflation normative :