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Principe de neutralité et communication des collectivités territoriales (notamment drapeaux palestinien ou israéliens en fronton de mairie, tous deux censurés) : un point au 26/9/2025

Éric Landot

Mise à jour en raison de nouvelles décisions. Avec, en septembre 2025, le refus de l’explication relative à la reconnaissance française de l’Etat palestinien pour tenter de justifier la présence du drapeau correspondant au fronton des mairies… le refus du contournement par d’autres moyens en lieu et place des drapeaux… et l’arrivée (non anodine en réalité, en droit) d’astreintes. 

 

Le principe de neutralité des services publics, joint aux limites propres fixées aux compétences des collectivités territoriales (selon des règles qui varient d’une collectivité l’autre, mais qui se rejoignent dans la notion aussi classique que flexible « d’intérêt public local ») interdit, à ces collectivités… les prises de parti trop nettes en matière de questions internationales, de grèves ou de litiges politiques. Il en résulte des jurisprudences assez subtiles. 

 

 

 

I. Une distinction entre aides individuelles légales et actions politiques ou syndicales collectives illégales pour les collectivités territoriales

 

Traditionnellement, le juge opère une importante distinction entre, pour les collectivités, des actions sociales individuelles possibles et des actions politiques voire syndicales directes et collectives illégales. La mairie peut s’investir dans les aides sociales aux personnes (familles de grévistes par exemple), mais pas entrer dans le combat politique lui-même. 

 

 

II. Une délicate application en matière internationale. Des décisions récentes concernant les drapeaux ukrainien, palestinien et israélien viennent l’illustrer. Avec, en septembre 2025, le refus de l’explication relative à la reconnaissance française de l’Etat palestinien pour tenter de justifier la présence du drapeau correspondant au fronton des mairies… le refus du contournement par d’autres moyens en lieu et place des drapeaux… et l’arrivée (non anodine en réalité, en droit) d’astreintes.

 

En matière internationale, par exemple, les collectivités peuvent accorder des aides via la coopération décentralisée (même pour de l’aide aux migrants en mer), ou via les jumelages, mais sans pouvoir s’immiscer dans les relations internationales elles-mêmes, fût-ce au titre de simples prises de position ou autres actes symboliques. Par exemple, un maire en tant que citoyen peut bien manifester ses options politiques. Mais il n’a pas à y embarquer la mairie confiée à ses soins par les électeurs. Voici quelques exemples :

Cette toute dernière jurisprudence est intéressante aussi quant à la répartition des compétences entre maires et conseils municipaux sur ce point (voir à ce propos TA de la Martinique, 15 novembre 2021, n°s 1900632-1900633-1900634-1900635 ; TA Nantes, 16 octobre 2024, n°2104026 et 16102024). Voir ici notre article et une vidéo de novembre 2024 à ce sujet.

Sauf que cette affaire ukrainienne montre toutes les limites du fait que le juge schématiquement acceptera que la collectivité soit au diapason de la position internationale de la France… et qu’il sera plus réticent s’il ne l’est pas. L’affaire du Haut-Karabagh précitée l’illustre. La question du drapeau palestinien de la commune de Gennevilliers également. Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pointoise a en effet a ordonné, à la demande du préfet des Hauts-de-Seine, la suspension de la décision de la commune de Gennevilliers de pavoiser le parvis de l’hôtel de ville du drapeau palestinien, au motif qu’elle est contraire au principe de neutralité qui régit le fonctionnement des services publics…. et ce juge a estimé que ce pavoisement ne saurait être analysé, alors que la commune évoque un acte de solidarité envers une nation victime d’une opération militaire et de soutien à la reconnaissance d’un Etat palestinien, comme à un simple soutien humanitaire à la seule population civile palestinienne de Gaza :

Source : TA Cergy-Pontoise, ord., 20 juin 2025, n°2510707

Voir dans le même sens cette décision du TA de Melun :

Voir dans le même sens cette décision du TA de Besançon :

 

Dans ces affaires concernant le drapeau palestinien, il importe de ne pas confondre bien sûr ce sujet avec deux autres fort distinctes en droit qui sont  :

Là il s’agit bien d’une appropriation et d’une exposition de ce drapeau par une commune aux côtés des emblèmes de la République. En l’espèce, un maire avait fait :

 

Le Conseil d’Etat a confirmé la suspension de ces décisions en ces termes :

« 3. Le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques.
« 4. Si la commune de La Courneuve soutient que l’affichage de la banderole et la distribution des fanions en litige auraient pour seul objet de manifester la solidarité de la commune et de ses habitants aux populations civiles de la bande de Gaza, dans un but exclusivement humanitaire, il résulte du recours aux couleurs du drapeau palestinien et des termes mêmes inscrits sur cette banderole et ces fanions ainsi que des propos diffusés par le maire sur les réseaux sociaux pour expliquer l’objet de cette démarche que la commune a entendu exprimer, au moyen de ces outils de communication, une prise de position de nature politique au sujet d’un conflit en cours. Le principe de neutralité des services public s’oppose, ainsi qu’il est dit au point précédent, à ce qu’une telle prise de position puisse s’exprimer par un affichage sur un bâtiment public.
« 5. Une telle atteinte grave à la neutralité des services publics suffisant à justifier la suspension de l’exécution des décisions en litige du maire de La Courneuve, la commune n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par l’ordonnance qu’elle attaque, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a, sur un déféré du préfet de la Seine-Saint-Denis qui, contrairement à ce qui est soutenu, était assorti d’une requête au fond, prononcé cette suspension.»

Source :Conseil d’État, ord., 21 juillet 2025, Commune de La Courneuve, n° 506299

Le recours préfectoral en déféré suspension n’est pas conditionné à la démonstration d’une urgence particulière. Au contraire des recours des autres requérants. Pour lesquels il pourra, souvent, ne pas y avoir urgence à faire retirer un drapeau. C’est un autre biais dans le même sens.

Ce fut par exemple longtemps le cas pour le drapeau israélien mis au fronton d’une mairie, avant les décisions que voici du TA de Nice en date du 25 juin 2025 ordonnant au maire de Nice le retrait de ces drapeaux israëliens :

 

A noter ensuite, en septembre 2025, une nouvelle moisson jurisprudentielle toujours dans le même sens avec :

NB : inversement pour des décisions de retrait des drapeaux avant même que le juge ne statue, voir ici.

Il y a donc une prise en compte de la politique de la France avec une part de subjectivité.

Mais est-ce si choquant que cela ? Les collectivités n’ont pas de compétence pour avoir une politique internationale (à quelques minuscules exceptions près, avec des particularités pour la coopération transfrontalière, la coopération décentralisée et quelques spécificités ultramarines). Et elles doivent nous rassembler tous. Donc si une collectivité va au diapason de l’Etat, de sa position officielle, on est dans une forme d’acte récognitif. Pas si la collectivité diverge de la position de la France dans ce domaine où elle ne peut juridiquement agir.  Mais si cet acte récognitif est en réalité une affirmation politique, en politique interne ou internationale, comme souvent… alors on sort des compétences municipales, d’une part, et de la neutralité qui en droit s’impose aux collectivités territoriales, d’autre part. 

 

 

III. Une application riche en vaticinations pour ce qui est de la laïcité

 

Il en va de même en matière de laïcité mais notons :

 

 

IV. Festivals, conférences, éditoriaux et jumelages : d’incertaines frontières à tracer et retracer au cas par cas, à chaque fois avec prudence

 

Une collectivité peut soutenir un festival ou une conférence mais pas si ces événements glissent vers la manifestation politique même feutrée, nimbée d’intellectualisme. Même certains éditoriaux de maires ou des jumelages ont pu être censurés à ce titre.  :

 

Mairie de Saint-Ambroix (Gard) ; coll. pers. mai 2023

V. Un point souvent oublié : prendre garde à qui a compétence pour décider en ce domaine, entre l’assemblée délibérante et l’exécutif

 

Qui, de l’exécutif ou de l’organe délibérant, a compétence pour fixer l’identité visuelle de la collectivité ?

A cette question, le TA de la Martinique avait, par exemple, dans le passé, posé que de telles compétences relèvent de l’assemblée délibérante et non de l’exécutif (jugement n°s 1900632-1900633-1900634-1900635 du 15 novembre 2021).

Dans le même sens, le TA de Nantes a jugé qu’il en va de même pour la décision d’arborer, ou non, tel ou tel drapeau dans la cour d’honneur d’un hôtel de ville… Ce qui pouvait se discuter s’agissant d’une décision de gestion du domaine public… mais qui se conçoit si l’on privilégie l’aspect symbolique et identitaire de cette décision.

Selon le TA, c’est en effet, en application de l’article L. 2121‑29 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal qui est compétent de plein droit pour régler « par ses délibérations les affaires de la commune ». L’exercice des compétences qui ne sont pas dévolues expressément à une autre autorité revient au conseil municipal, et aucune disposition de l’article L. 2122‑21 du même code, qui énumère les attributions exercées au nom de la commune par le maire, invoqué par la commune devant le tribunal, ne donne pouvoir à la maire de Nantes, en l’absence de délibération ou sur délégation du conseil municipal, de décider de ce pavoisement.

Ce que le TA formule ainsi :

« 3. Il est constant que la décision, révélée au cours d’une cérémonie qui s’est tenue le 17 décembre 2020, de pavoiser la cour d’honneur de l’hôtel de ville d’un drapeau breton aux couleurs noires et blanches, n’a été précédée d’aucune délibération du conseil municipal et doit, dès lors, être regardée comme ayant été prise par la maire de Nantes. Si la commune de Nantes justifie la compétence de sa maire en se fondant sur les dispositions précitées de l’article L.2122- 21 du code général des collectivités territoriales pour en déduire qu’elle avait une compétence propre l’y habilitant, il résulte toutefois de ces dispositions, combinées avec celles de l’article L.2121-29 également précité du même code, que l’exercice des compétences qui ne sont pas dévolues expressément à une autre autorité revient au conseil municipal, qui est compétent de plein droit pour régler par ses délibérations les affaires de la commune.
[…]
Dans ces conditions, en l’absence d’une délibération ou d’une délégation du conseil municipal autorisant la maire à faire flotter ce drapeau dans la cour d’honneur de l’hôtel de ville de la commune de Nantes, la décision « révélée » le 17 décembre 2020 a été édictée par une autorité incompétente.»

NB : il est de jurisprudence constante qu’en effet quand une compétence est donnée à la collectivité, cela renvoie sauf texte contraire à l’assemblée délibérante… 

Plus discutable à notre sens est le paragraphe suivant de la décision du TA :

« Au demeurant, la décision de pavoiser la cour d’honneur de l’hôtel de ville d’un drapeau breton, ne se rattache ni à la conservation et l’administration des propriétés de la commune, ni à la direction des travaux communaux au sens des dispositions de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales. »

Source : TA Nantes, 16 octobre 2024, n°2104026 et 16102024

 

Une telle décision s’étend naturellement :

 

Etant rappelé que ces décisions devront respecter :

Sauf cas particulier, mieux vaut déposer son nom et ses autres éléments d’identité visuelle (claim ; logo ; blason / armoiries…) à l’INPI… et user desdits éléments pour ne pas perdre les droits correspondants (sous la réserve ici précitée). A défaut chacun peut en user. Au point selon les services de l’Etat qu’un blason de la commune appartient à tous (QE 23617 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat (Q) 2016, p.5651 (voir ici).

 

Voir aussi, pour ce qui est du sujet traité dans cette dernière partie (V.), cette vidéo (5 mn 15)

 

https://youtu.be/bpPQAfEs0Kg

 

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