Retirer une aide prévue par un acte n’est pas la même chose qu’appliquer cet acte, quand celui-ci prévoyait de possibles récupérations de cette aide. De cette distinction, résultent de considérables conséquences.

Retirer une aide accordée par un acte, n’est pas la même chose que de récupérer des fonds parce que ce même acte a prévu des conditions non réalisées, conduisant à récupérer les sommes versées. Le Conseil d’Etat en tire toutes les conséquences, notamment en termes de retrait, de procédures comme de motivation des actes… 

Certes, une aide, une subvention, sera constitutive d’un acte créateur de droits, qu’il est difficile de retirer a posteriori en termes de délais comme de motivation de cette décision de retrait (I). En revanche refuser de verser une aide parce qu’on n’en a pas respecté les conditions donne lieu à un régime à part (et les atteintes à la laïcité donnent elles aussi désormais lieu à un régime spécifique).

Dans ce cadre, un arrêt, à publier aux tables du rec., rendu par le Conseil d’Etat (II), vient de :

• confirmer que ce régime s’applique aux aides aux programmes d’investissement des entreprises (et plus largement aux aides économiques). 
• poser (à titre confirmatif mais avec d’utiles précisions) qu’il est toujours possible de refuser de verser cette aide (ou de récupérer la somme versée) pour non-respect d’une des conditions prévues (auquel cas s’impose une obligation de motivation… mais ne s’impose pas, alors, l’obligation d’une procédure procédure contradictoire).

I. Rappels sur la jurisprudence Ternon et son application aux aides ou autres subventions… et sur le fait qu’en revanche refuser de verser une aide parce qu’on n’en a pas respecté les conditions donne lieu à un régime à part. Rappel incident sur le nouveau régime propre aux atteintes à la laïcité et sur quelques jurisprudences récentes en ce domaine.

Les juristes de droit public pratiquent cette règle couramment : le retrait des décisions créatrices de droits ne peut être admis que lorsqu’elles sont illégales et dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision (CE, 26 octobre 2001, Ternon, req. n° 197018), au contraire des actes non créateurs de droits qui peuvent être abrogés à tout moment (voir par exemple CE, 19 avril 2000, req. n° 157292).

Et le présent blog résonne des jurisprudences qui affinent et complexifient à l’envi cette règle de droit public. Voir par exemple quelques exemples de variations sur ce thème :

• Indemnités de fonctions illégales et jurisprudence Ternon [suite] 
• Conciliation des jurisprudences Danthony et Ternon 
• Aliéner illégalement le domaine public, est-ce, en droit, prendre un « acte inexistant » ? 
• Pas de retrait de subventions sans contradictoire… même si le bénéficiaire est une personne publique (communauté d’agglomération recevant une aide d’une agence de l’eau en l’espèce) 
• Transfert de biens domaniaux : une délibération est un acte créateur de droits 
• L’enregistrement de la déclaration préalable d’activité d’un organisme de formation professionnelle est bien un acte individuel créateur de droit (et donc pas de retrait au delà du délai de 4 mois sauf fraude) 
• Une décision créatrice de droits est retirée dans le délai de 4 mois. Mais ce retrait est annulé par le juge administratif. Que se passe-t-il alors ? 
• Dans quelles conditions les parlementaires devront-ils rembourser les indemnités publiques indûment perçues pour des travaux annexes, au titre desquels les parlementaires étaient désignés en cette qualité ?
• Subvention départementale : donné c’est donné (sauf cas de retrait possible durant une période de 4 mois)
• Le juge administratif réinvente le « non bis in idem »… avec un principe selon lequel il ne peut y avoir de seconde sanction… même s’il n’y a pas eu de première sanction !
• Retrait des décisions créatrices de droit : un délai parfois plus long que prévu en droit interne
• Enfin une clarification à venir sur les modalités de récupération des trop-perçus de rémunération versés à des agents publics
• Le juge administratif réinvente le « non bis in idem »… avec un principe selon lequel il ne peut y avoir de seconde sanction… même s’il n’y a pas eu de première sanction !
• Une vente de domaine public à une personne privée étant illicite, la délibération relative à cette vente peut et même doit être retirée à tout moment. La personne privée ne peut se prévaloir d’un droit acquis au terme d’une période de 4 mois.
• etc.

Oui mais une limite s’impose cependant : le cas des actes obtenus par fraude où une grille de lecture un peu différente s’applique :

• Conseil d’État, 1ère et 4ème chambres réunies, 05/02/2018, 407149
• Acte créateur de droits obtenu par fraude : quel recours pour les tiers, une fois passé les délais de recours contentieux ? 

L’application de ce régime aux aides et autres subventions peut donner lieu à quelques subtilités :

• les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit.
  • N.B. : cette qualification entraîne normalement pour conséquence le fait que de telles décisions ne peuvent être retirées rétroactivement que dans des cas limités. En effet, « sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Les juristes publicistes auront là reconnu une application classique de l’arrêt Ternon (CE, Assemblée, 26 octobre 2001, Ternon, n° 197178, Rec. p. 497) et son application aux retraits de décisions accordant un avantage financier (CE, 25 juin 2012, n° 334544, rec. T. p. 534-567-818 ; CE, décision du même jour, n° 393467).
  • NB2 : encore faut-il que la subvention soit votée et non juste promise ou juste inscrite au budget (CE, 26 juin 1996, Département de l’Yonne, n° 161283). MAIS il serait possible de poser que cet état du droit a changé en comptabilité M14  » (cf. IIB page 3 de la note : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/clarificationssubventions_m71_2.pdf… ) et une subvention non votée définitivement mais promise peut parfois donner lieu à responsabilité de l’administration promettante (pour un cas intéressant, voir : CAA Paris 13/6/89 Association Pro Arte, n° 89PA00086).
• cependant un subventionnement ne sera une telle décision individuelle créatrice de droit que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu’elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d’attribution, sont respectées par leur bénéficiaire.
  (voir auparavant : CE, 5 juillet 2010, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, n° 308615, rec. p. 238 ; pour un cas intéressant, voir TA Strasbourg, 25 janvier 2017 n°1406352 : Subvention départementale : donné c’est donné (sauf cas de retrait possible durant une période de 4 mois)

Sur ce dernier point, le Conseil d’Etat avait déjà rendu une décision intéressante et récente en mai 2021. Il avait en effet posé qu’une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire (d’où le délai de quatre mois pour un retrait évoqué ci-avant) MAIS QUE de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi

Et le cadre ainsi brossé s’avère large puisque le Conseil d’Etat précise que lesdites conditions peuvent alternativement :

• découler des normes qui la régissent,
• avoir été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi,
• avoir fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire,
• ou encore résulter implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention.

Il en résulte, concluait le Conseil d’Etat dans sa décision de mai dernier, que les conditions mises à l’octroi d’une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée.

Source : CE, 27 mai 2021, n° 433660, à mentionner aux tables du recueil Lebon

Un arrêt rendu le 4 octobre 2021 a ensuite un peu innové en :

• confirmant que si ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai
• et, surtout, en précisant qu’en vertu des dispositions combinées des articles L. 122-1et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), l’administration qui envisage de procéder au retrait de la subvention pour ce motif doit mettre son bénéficiaire, y compris lorsqu’il s’agit d’une collectivité publique, en mesure de présenter ses observations.
  (source : voir auparavant pour cette obligation de contradictoire quand le bénéficiaire est une personne de droit privé : CE, Section, 13 mars 2015, Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer, n° 364612, rec. p. 84).

NB  : en pratique les administrations doivent bien distinguer entre :

• le retrait de la subvention ou de l’aide… qui est un retrait (d’un acte créateur de droits),
• et un non-versement de la subvention ou de l’aide, ou une récupération de la somme correspondante (parce que l’acte demeure en vigueur mais que la condition préalable au versement de ladite aide n’est juste toujours pas remplie)… qui est souvent appelée retrait mais qui est une application des conditions initiales de l’acte. 

En l’espèce, en  2011, l’agence de l’eau Rhône Méditerranée et Corse avait constaté des manquements dans le respect des engagements pris au titre de la convention du 16 février 2009 par la communauté d’agglomérations du pays ajaccien, fixant les conditions d’octroi d’une subvention.

Après engagements de corriger le tir, en 2012, engagements qui n’ont pas été respectés, l’agence de l’eau Rhône Méditerranée et Corse a fini par procéder à une réfaction de l’aide accordée (et ce après un contradictoire suffisant, contrairement à ce qu’avait estimé la CAA).

Source : CE, 4 octobre 2021, n° 438695, à mentionner aux tables du recueil Lebon. 

Voir aussi la courte vidéo que nous avions faite sur l’arrêt du 27 mai 2021 :

Attention sur le régime particulier de retrait de subvention en cas d’atteinte à la laïcité et au principe de neutralité depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, voir :

• La Loi «séparatisme » (respect des principes de la République ou RPR), arrimée au JO de ce matin 
• et surtout cette vidéo de 14 mn
• https://youtu.be/rRkJvQu541M

II. Ce régime s’applique aux aides aux programmes d’investissement des entreprises (et plus largement aux aides économiques), confirme le Conseil d’Etat. Mais il est toujours possible de refuser de verser cette aide (ou de récupérer la somme versée) pour non-respect d’une des conditions prévues (auquel cas s’impose une obligation de motivation… mais ne s’impose pas l’obligation d’une procédure procédure contradictoire).