Retirer une aide prévue par un acte n’est pas la même chose qu’appliquer cet acte, quand celui-ci prévoyait de possibles récupérations de cette aide. De cette distinction, résultent de considérables conséquences.

Retirer une aide accordée par un acte, n’est pas la même chose que de récupérer des fonds parce que ce même acte a prévu des conditions non réalisées, conduisant à récupérer les sommes versées. Le Conseil d’Etat en tire toutes les conséquences, notamment en termes de retrait, de procédures comme de motivation des actes… 

Certes, une aide, une subvention, sera constitutive d’un acte créateur de droits, qu’il est difficile de retirer a posteriori en termes de délais comme de motivation de cette décision de retrait (I). En revanche refuser de verser une aide parce qu’on n’en a pas respecté les conditions donne lieu à un régime à part (et les atteintes à la laïcité donnent elles aussi désormais lieu à un régime spécifique).

Dans ce cadre, un arrêt, à publier aux tables du rec., rendu par le Conseil d’Etat (II), vient de :

  • confirmer que ce régime s’applique aux aides aux programmes d’investissement des entreprises (et plus largement aux aides économiques). 
  • poser (à titre confirmatif mais avec d’utiles précisions) qu’il est toujours possible de refuser de verser cette aide (ou de récupérer la somme versée) pour non-respect d’une des conditions prévues (auquel cas s’impose une obligation de motivation… mais ne s’impose pas, alors, l’obligation d’une procédure procédure contradictoire).

 

 

I. Rappels sur la jurisprudence Ternon et son application aux aides ou autres subventions… et sur le fait qu’en revanche refuser de verser une aide parce qu’on n’en a pas respecté les conditions donne lieu à un régime à part. Rappel incident sur le nouveau régime propre aux atteintes à la laïcité et sur quelques jurisprudences récentes en ce domaine.

 

Les juristes de droit public pratiquent cette règle couramment : le retrait des décisions créatrices de droits ne peut être admis que lorsqu’elles sont illégales et dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision (CE, 26 octobre 2001, Ternon, req. n° 197018), au contraire des actes non créateurs de droits qui peuvent être abrogés à tout moment (voir par exemple CE, 19 avril 2000, req. n° 157292).

Et le présent blog résonne des jurisprudences qui affinent et complexifient à l’envi cette règle de droit public. Voir par exemple quelques exemples de variations sur ce thème :

 

Oui mais une limite s’impose cependant : le cas des actes obtenus par fraude où une grille de lecture un peu différente s’applique :

 

L’application de ce régime aux aides et autres subventions peut donner lieu à quelques subtilités :

  • les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit.
    • N.B. : cette qualification entraîne normalement pour conséquence le fait que de telles décisions ne peuvent être retirées rétroactivement que dans des cas limités. En effet, « sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Les juristes publicistes auront là reconnu une application classique de l’arrêt Ternon (CE, Assemblée, 26 octobre 2001, Ternon, n° 197178, Rec. p. 497) et son application aux retraits de décisions accordant un avantage financier (CE, 25 juin 2012, n° 334544, rec. T. p. 534-567-818 ; CE, décision du même jour, n° 393467).
    • NB2 : encore faut-il que la subvention soit votée et non juste promise ou juste inscrite au budget (CE, 26 juin 1996, Département de l’Yonne, n° 161283). MAIS il serait possible de poser que cet état du droit a changé en comptabilité M14  » (cf. IIB page 3 de la note : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/clarificationssubventions_m71_2.pdf… ) et une subvention non votée définitivement mais promise peut parfois donner lieu à responsabilité de l’administration promettante (pour un cas intéressant, voir : CAA Paris 13/6/89 Association Pro Arte, n° 89PA00086).
  • cependant un subventionnement ne sera une telle décision individuelle créatrice de droit que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu’elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d’attribution, sont respectées par leur bénéficiaire.
    (voir auparavant : CE, 5 juillet 2010, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, n° 308615, rec. p. 238 ; pour un cas intéressant, voir TA Strasbourg, 25 janvier 2017 n°1406352 : Subvention départementale : donné c’est donné (sauf cas de retrait possible durant une période de 4 mois)

 

Sur ce dernier point, le Conseil d’Etat avait déjà rendu une décision intéressante et récente en mai 2021. Il avait en effet posé qu’une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire (d’où le délai de quatre mois pour un retrait évoqué ci-avant) MAIS QUE de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi

Et le cadre ainsi brossé s’avère large puisque le Conseil d’Etat précise que lesdites conditions peuvent alternativement :

  • découler des normes qui la régissent,
  • avoir été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi,
  • avoir fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire,
  • ou encore résulter implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention.

Il en résulte, concluait le Conseil d’Etat dans sa décision de mai dernier, que les conditions mises à l’octroi d’une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée.

Source : CE, 27 mai 2021, n° 433660, à mentionner aux tables du recueil Lebon

 

Un arrêt rendu le 4 octobre 2021 a ensuite un peu innové en :

  • confirmant que si ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai
  • et, surtout, en précisant qu’en vertu des dispositions combinées des articles L. 122-1et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), l’administration qui envisage de procéder au retrait de la subvention pour ce motif doit mettre son bénéficiaire, y compris lorsqu’il s’agit d’une collectivité publique, en mesure de présenter ses observations.
    (source : voir auparavant pour cette obligation de contradictoire quand le bénéficiaire est une personne de droit privé : CE, Section, 13 mars 2015, Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer, n° 364612, rec. p. 84).

 

NB  : en pratique les administrations doivent bien distinguer entre :

  • le retrait de la subvention ou de l’aide… qui est un retrait (d’un acte créateur de droits),
  • et un non-versement de la subvention ou de l’aide, ou une récupération de la somme correspondante (parce que l’acte demeure en vigueur mais que la condition préalable au versement de ladite aide n’est juste toujours pas remplie)… qui est souvent appelée retrait mais qui est une application des conditions initiales de l’acte. 

 

En l’espèce, en  2011, l’agence de l’eau Rhône Méditerranée et Corse avait constaté des manquements dans le respect des engagements pris au titre de la convention du 16 février 2009 par la communauté d’agglomérations du pays ajaccien, fixant les conditions d’octroi d’une subvention.

Après engagements de corriger le tir, en 2012, engagements qui n’ont pas été respectés, l’agence de l’eau Rhône Méditerranée et Corse a fini par procéder à une réfaction de l’aide accordée (et ce après un contradictoire suffisant, contrairement à ce qu’avait estimé la CAA).

 

Source : CE, 4 octobre 2021, n° 438695, à mentionner aux tables du recueil Lebon. 

 

Voir aussi la courte vidéo que nous avions faite sur l’arrêt du 27 mai 2021 :

 

Attention sur le régime particulier de retrait de subvention en cas d’atteinte à la laïcité et au principe de neutralité depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, voir :

 

 

 

II. Ce régime s’applique aux aides aux programmes d’investissement des entreprises (et plus largement aux aides économiques), confirme le Conseil d’Etat. Mais il est toujours possible de refuser de verser cette aide (ou de récupérer la somme versée) pour non-respect d’une des conditions prévues (auquel cas s’impose une obligation de motivation… mais ne s’impose pas l’obligation d’une procédure procédure contradictoire).

 

Par une décision du 9 décembre 2021, à publier aux tables du recueil Lebon,  le Conseil d’Etat a eu à contraire de la décision par laquelle FranceAgriMer octroie une aide aux programmes d’investissement des entreprises.
Une telle décision constitue une décision créatrice de droits, pose sans grande surprise la Haute Assemblée, et ce quand bien même ces droits seraient subordonnés au respect de diverses conditions et à la présentation, dans un délai de deux mois après la date limite de réalisation des travaux, d’une demande de paiement assortie des justificatifs permettant de vérifier ce respect.
Or, en l’espèce, FranceAgriMer avait refusé de verser cette aide au bénéficiaire, motivée par le constat, ressortant des justificatifs produits par le bénéficiaire à l’appui de sa demande de paiement de l’aide, que la condition concernant la date de commencement autorisé des travaux n’avait pas été respectée.
Une telle décision, pose le Conseil d’Etat, se borne exécuter cette décision d’octroi en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière et n’en constitue donc pas le retrait.
… ce qui du coup ne donne pas toutes les garanties d’un retrait d’un acte créateur de droits.
On retrouve ce que nous évoquions ci-avant en posant que les administrations doivent bien distinguer entre :
  • le retrait de la subvention ou de l’aide… qui est un retrait (d’un acte créateur de droits),
  • et un non-versement de la subvention ou de l’aide, ou une récupération de la somme correspondante (parce que l’acte demeure en vigueur mais que la condition préalable au versement de ladite aide n’est juste toujours pas remplie).

L’intérêt de cette affaire est d’estimer qu’un acte appelé « retrait » vaut bien en réalité, dans de telles circonstances, application de l’acte (non versement ou récupération des sommes indûment versées). On a plus en réalité un retrait du versement que de l’acte… puisque retirer le versement revient à continuer d’appliquer l’acte (en ce que celui-ci prévoit la récupération desdites sommes !).

Le Conseil d’Etat poursuit en posant que, compte tenu des « droits créés par la décision d’octroi de l’aide, cette décision de refus de versement doit être regardée comme refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, et doit, à ce titre, en application de l’article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, être motivée.
Toutefois, et ce point aurait pu être débattu, la Haute Assemblée pose que « dès lors que cette décision fait suite à une demande du bénéficiaire tendant au versement de l’aide octroyée, après examen des justificatifs à fournir à l’appui de cette demande, elle n’est pas au nombre des décisions soumises par l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 à la procédure contradictoire qu’il institue.»
SOURCE :