Une vente de domaine public à une personne privée étant illicite, la délibération relative à cette vente peut et même doit être retirée à tout moment. La personne privée ne peut se prévaloir d’un droit acquis au terme d’une période de 4 mois.

Par  principe, un contrat doit être respecté, exécuté (Pacta sunt servanda).

Le retrait d’une délibération créatrice de droits n’est donc possible que pendant le délai de 4 mois suivant la prise de cette décision, sauf régime particulier (CE Ass., 26 octobre 2001, Ternon, GAJA, 15e éd., n° 113 ; voir aussi CE Sect., 6 novembre 2002, Mme Soulier, Rec. 369 ; CE, avis, 3 mai 2004, Fort, Rec. 194) ou sauf fraude (CE, 17 mars 1976, Todeschini, Rec. 157 ; CE Sect., 29 novembre 2002, Assistance Publique des Hôpitaux de Marseille, RFDA 2003, p. 234, concl. Bachelier).

Une entreprise s’était vue vendre par une commune un bâtiment. Mais celui-ci avait abrité un abattoir, bien du domaine public jamais déclassé. La commune avait donc pu retirer sa délibération (des années après ! soit bien plus qu’après le délai de 4 mois de la jurisprudence Ternon), car ce bien, jamais déclassé, était resté du domaine public, et que dès lors l’entreprise ne pouvait prétendre que la délibération qui lui vendait le bien avait pu être en quoi que ce soit créatrice de droits.

Voici cet arrêt :

 

CAA de DOUAI, 1ère chambre – formation à 3, 02/06/2016, 14DA00557

Références

CAA de DOUAI 

N° 14DA00557    

1ère chambre – formation à 3
M. Yeznikian, président
M. Christian Bernier, rapporteur
M. Riou, rapporteur public
ENARD-BAZIRE, avocat

lecture du jeudi 2 juin 2016

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SA Groupe Bigard a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du 15 novembre 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Forges-les-Eaux a retiré ses délibérations des 7 novembre 2005, 30 mars 2006 et 2 juin 2008 autorisant la cession de l’abattoir et de l’atelier de découpe implantés sur les parcelles cadastrées section AL numéros 228, 249, 250, 293, 294 et 295.

Par un jugement n° 1200455 du 28 janvier 2014, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 mars 2014, la SA Groupe Bigard, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Forges-les-Eaux la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– les premiers juges, qui se sont bornés à affirmer que l’arrêté interministériel du 23 septembre 1992 ne valait pas déclassement, ont insuffisamment motivé leur jugement ;
– la commune n’est plus propriétaire des parcelles ou, à tout le moins, la question pose une difficulté sérieuse ;
– l’abattoir n’est plus affecté à un service public ;
– il a été nécessairement déclassé par l’arrêté interministériel du 23 septembre 1992 qui l’a transféré sur la liste des abattoirs privés ;
– l’atelier de découpe n’a, quant à lui, jamais été incorporé au domaine public ;
– la délibération du 15 novembre 2011 n’est pas motivée en droit ;
– elle a été prise en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;
– l’information des conseillers municipaux a été insuffisante, dès lors qu’ils n’ont pas été destinataires d’une note de synthèse ;
– les délibérations ayant autorisé la cession de l’abattoir et de l’atelier de découpe, légales et créatrices de droit, ne pouvaient faire l’objet d’un retrait ;
– le délai de retrait n’a pas été respecté ;
– la délibération, qui indique que la SA Groupe Bigard n’a maintenu aucune activité ni aucun emploi sur le site, repose sur des faits inexacts.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2014, la commune de Forges-les-Eaux, représentée par la SELARL Enard-Bazire, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SA Groupe Bigard de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’ensemble des moyens soulevés à l’encontre de la délibération du 15 novembre 2011 sont inopérants dès lors qu’elle était tenue de revenir sur la cession illégale de parcelles de son domaine public ;
– les autres moyens de la requête sont infondés.

Par ordonnance du 20 janvier 2016, la clôture d’instruction a été fixée au 9 février 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de la propriété des personnes publique ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code rural et de la pêche ;
– la loi n° 65-543 du 8 juillet 1965 ;
– la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
– l’arrêté du 22 février 2010 abrogeant l’arrêté du 22 novembre 1968 fixant pour chaque département les conditions d’implantation rationnelle, de construction, de fonctionnement et de gestion des abattoirs publics ainsi que la liste des établissements publics et privés figurant au plan révisé ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Christian Bernier, président-assesseur,
– les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,
– les observations de Me C…D…, représentant la société Bigard, et de Me A…B…, représentant la commune de Forges-les-Eaux.

1. Considérant que la commune de Forges-les-Eaux a exploité un abattoir en régie directe puis, à partir de 1973, dans le cadre d’une régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ; que ces installations comprennent un abattoir, implanté sur les parcelles cadastrées nos AL 249, AL 250 et AL 293, et un atelier de découpe, construit en 1988, implanté sur les parcelles n os AL 228, AL 294 et AL 295 ; qu’un contrat de crédit-bail portant sur l’atelier de découpe a été conclu avec une société privée à compter de 1988 ; qu’un contrat de bail à construction portant sur l’abattoir a été conclu avec la société d’abattage du pays de Bray le 7 février 1990 ; que le contrat de crédit-bail portant sur l’atelier de découpe et le contrat de bail à construction portant sur l’abattoir étaient assortis de promesses de vente ; que, par une délibération du 7 novembre 2005, confirmée par une délibération du 30 mars 2006, le conseil municipal de Forges-les-Eaux a décidé de céder l’atelier de découpe à la société Arcadie Centre Est ; que le fonds de commerce de la société Arcadie Centre Est à Forges-les-Eaux a été cédé à la société Groupe Bigard le 21 novembre 2006 ; que l’acte de cession prévoyait la jouissance du bail à construction conclu le 7 février 1990 ; que, par une délibération du 2 juin 2008, le conseil municipal de Forges-les-Eaux a décidé de céder l’abattoir à la société Groupe Bigard pour un euro symbolique ; que, par une délibération du 15 novembre 2011, le conseil municipal de Forges-les-Eaux a décidé de retirer les précédentes délibérations ; que la société Groupe Bigard relève appel du jugement du 28 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 15 novembre 2011 ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu’en indiquant que l’arrêté interministériel du 23 septembre 1992, qui avait pour principal objet de déterminer les établissements pouvant donner lieu à une aide financière de l’Etat pour la modernisation des équipements, n’a pu avoir pour effet d’entraîner le déclassement d’un bien appartenant au domaine public communal, le tribunal administratif de Rouen a suffisamment motivé son jugement ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. Considérant qu’il ressort des dispositions de la loi du 8 juillet 1965 relatives à la gestion et à l’exploitation des abattoirs publics départementaux et municipaux que le législateur a entendu faire de la gestion et de l’exploitation des abattoirs municipaux un service public industriel et commercial ; qu’ainsi, les abattoirs, affectés à un service public et spécialement aménagés à cette fin, ont été incorporés au domaine public de la commune ; que les ateliers de découpe, qui sont indissociables des abattoirs, en constituent un accessoire indispensable et ont également été incorporés au domaine public de la commune ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques :  » Un bien d’une personne publique (…) qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement  » ;

5. Considérant que lorsqu’un bien appartenant à une personne publique a été incorporé dans son domaine public, il ne cesse d’appartenir à ce domaine que du fait d’une décision expresse de déclassement prise par l’autorité compétente ;

6. Considérant que l’arrêté interministériel du 23 septembre 1992 modifiant l’arrêté du 22 novembre 1968 fixant, pour chaque département, les conditions d’implantation rationnelle, de construction et de fonctionnement et de gestion des abattoirs publics ainsi que les listes des établissements publics et privés figurant au plan révisé n’a pu avoir pour effet, en transférant l’abattoir de Forges-les-Eaux de la liste des abattoirs publics à la liste des abattoirs privés annexée à l’arrêté du 22 novembre 1968, d’entraîner le déclassement d’un bien appartenant au domaine public communal ; qu’ainsi, en l’absence de toute décision expresse prononçant le déclassement de ces biens, et en dépit du fait que l’abattoir de Forges-les-Eaux n’aurait plus été géré directement par la commune depuis 1990 et n’aurait pas fait l’objet d’un contrat de concession de service public, ces biens n’ont pas cessé de constituer une dépendance du domaine public communal ;

7. Considérant qu’aux termes de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques :  » Les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles  » ;

8. Considérant qu’en vertu des principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public, une délibération du conseil municipal autorisant la cession d’un bien qui n’aurait pas été préalablement déclassé, ne saurait conférer un droit acquis à cette cession ; que l’autorité communale a l’obligation de retirer à tout moment une telle délibération ; qu’en outre, un contrat de cession d’un bien appartenant au domaine public revêtirait un caractère illicite ;

9. Considérant que, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, les délibérations des 7 novembre 2005, 30 mars 2006 et 2 juin 2008, par lesquelles le conseil municipal de Forges-les Eaux a autorisé la cession de l’abattoir et de l’atelier de découpe qui, faute de déclassement, n’avaient pas cessé d’appartenir au domaine public municipal, n’ont pu créer de droits au profit des sociétés bénéficiaires de ces ventes ; qu’ainsi, pour donner toute leur portée aux principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public, la commune de Forges-les-Eaux était, en l’absence de tout déclassement des parcelles du domaine public, légalement tenue de procéder à leur retrait pour faire échec à la cession de ces biens dans l’attente d’un éventuel déclassement ; que, par suite, les moyens de la société tirés de l’irrégularité de la convocation des conseillers municipaux, d’une violation de la procédure contradictoire et d’une erreur de fait, lesquels ne conditionnent pas la reconnaissance de la situation de compétence liée de la commune, qui ont été présentés à l’appui des conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 15 novembre 2011, sont inopérants ;

10. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune, que la SA Groupe Bigard n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, les conclusions présentées par cette société sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu’il y a lieu, en revanche, de mettre à sa charge la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Forges-les-Eaux au même titre ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SA Groupe Bigard est rejetée.

Article 2 : La SA Groupe Bigard versera à la commune de Forges-les-Eaux une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Groupe Bigard et à la commune de Forges-les-Eaux.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.