En matière d’accès à la ressource en eau, les priorités à concilier abondent, sans hiérarchisation. Une conciliation qui est opérée par les Sage (schémas d’aménagement et de gestion de l’eau) et les Sdage (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux)… et in fine par les préfets.

Dans cet art difficile (I), de nouvelles décisions illustrent les exigences, croissantes, du juge (II).

En effet, la CAA de Nantes vient d’exiger que les pour les préfets précisent les conditions dans lesquelles des dérogations aux mesures de restriction peuvent être accordées à un usager en fonction de circonstances particulières 

 

I. Rappel du droit en ce domaine

L’article L. 211-1 du code de l’environnement impose que la « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau » conduise à permettre de satisfaire de très… trop nombreuses priorités :

• répondre en priorité les exigences :
  • de la santé,
  • de la salubrité publique,
  • de la sécurité civile
  • de l’alimentation en eau potable de la population.
• de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :
  • d’une part, de la vie biologique du milieu aquatique,
  • et d’autre part, de la conservation et du libre écoulement des eaux
• … ainsi que de la protection contre les inondations, enfin, de toutes les activités humaines légalement exercées dont la production d’énergie pour assurer la sécurité du système électrique.

• … Par ailleurs, la gestion équilibrée de la ressource en eau ne doit pas faire obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques protégés.

Par une telle liste, on voudrait illustrer l’enfer qu’est devenu la conciliation des conflits d’usages, que l’on ne pourrait mieux faire.

Dans les territoires qui se caractérisent par une insuffisance structurelle de la ressource en eau, le code de l’environnement prévoit que les autorisations de prélèvement d’eau pour l’irrigation soient délivrées à des organismes uniques de gestion collective (OUGC : il peut s’agir d’établissements ou syndicats de bassins, d’associations d’irrigants, de chambres d’agriculture….), lesquels répartissent ensuite les droits de prélèvement entre divers utilisateurs, notamment les irrigants.

Mais in fine les répartitions de volumes d’eaux relèvent :

• à une large échelle, en amont, par les Sage et Sdage, qui s’imposent aux documents d’urbanisme et aux autorisations préfectorales en matière de police de l’eau. Ces actes administratifs doivent être « compatibles» avec les Sage et les Sdage, voire dans de rares cas d’y être conformes.
  Sources : CE, 25 septembre 2019, n°418658 ; CE, 21 novembre 2018, n° 408175 ; CE, 28 juillet 2004, n° 256511, 256540, 256552, 256554 ; TA Rennes, 10 avril 2003, n° 01-3877.
  Voir à ce sujet :

• ce schéma :
• 
• nos articles, tel celui-ci par exemple. 

 

• à l’échelle départementale, par le préfet, et en cas de tension sur la ressource, le chef d’orchestre qu’est le préfet, menant tout ce petit monde à la baguette de ses arrêtés, finit par devenir le bouc émissaire de toutes les frustrations.
  L’article L. 211-3 du code de l’environnement prévoit que des décrets déterminent les conditions dans lesquelles les préfets peuvent prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie. C’est ainsi que l’article R. 211-66 du code de l’environnement a donné aux préfets de département le pouvoir de prendre des arrêtés dits de restriction temporaire des usages de l’eau. L’article R. 211-67 de ce code précise que, pour préparer les mesures à prendre, le préfet prend un arrêté, dit arrêté-cadre, désignant la ou les zones d’alerte, indiquant les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité et mentionnant les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous‑catégorie d’usage ou type d’activités en fonction du niveau de gravité ainsi que les usages de l’eau de première nécessité à préserver en priorité et les modalités de prise des décisions de restriction.Dès lors que le préfet constate que les conditions de franchissement d’un niveau de gravité prévues par cet arrêté‑cadre sont remplies, un arrêté de restriction temporaire des usages doit être pris, dans les plus brefs délais et selon les modalités définies par l’arrêté-cadre, pour mettre en œuvre les mesures envisagées.

 

En ce domaine, il reste délicat de synthétiser la jurisprudence tant celle-ci reste à apprécier au cas par cas, sauf méconnaissance flagrante des Sage ou Sdage. Tout est une question d’espèce et laisse une grande place à l’appréciation, nécessairement subjective, du juge.

Avec, semble-t-il, une nette tendance à imposer des restrictions plus dures que dans le passé au monde agricole irriguant et ce afin d’éviter des étiages trop bas.

Le cas du marais poitevin, territoire marqué par une insuffisance de la ressource, donne ainsi lieu à diverses censures des arrêtés préfectoraux dès que le tribunal administratif (TA) estime que les volumes de prélèvement autorisés par les préfets ne permettent pas d’assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource.

Illustrations : TA Poitiers, 9 mai 2019, n° 1701657. TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668 ; TA Poitiers, 9 juillet 2024, n°2202862…

Ainsi, dans les Pyrénées-Orientales, le TA de Montpellier a imposé un étiage plus haut dans un fleuve côtier que ce qui était prévu par le préfet, au nom de l’importance d’assurer en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces peuplant les eaux en cause, et une faible importance des enjeux de l’irrigation (TA Montpellier, 29 novembre 2022, n°2100138)

Cet été, le juge des référés du TA de Pau a par ailleurs censuré la position d’un autre préfet, au nom du besoin de prendre en compte de manière pluriannuelle la situation écologique en l’espèce (TA Pau, ord., 2 août 2024, Association France nature environnement Occitanie Pyrénées et autres, n°2401844 ; voir ici une analyse de notre part, puis une interview du primo-requérant).

De plus, certaines décisions dépendent aussi de la manière de jouer avec les Sage ou Sdage et autres études. L’art et la manière de jouer sur telle ou telle donnée, tel ou tel rapport, au fil des contentieux, sera déterminant à ce stade (Illustration : TA Poitiers, 9 mai 2019, n°1701657, sur le nombre d’années à prendre en compte (voir par exemple, pour le Clain, TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668). D’autres illustrations en Nouvelle-Aquitaine abondent, souvent dans le même sens d’une plus grande exigence que dans le passé (voir par exemple CAA Bordeaux, 7 mars 2023, n°20BX03974).).

NB : certains paragraphes ci-avant reprennent des éléments de phrases de mon propre article publié dans les colonnes de Puissance Hydro.  

 

 

II. Illustration par la CAA de Nantes, avec un rappel du besoin, pour les préfets, de préciser les conditions dans lesquelles des dérogations aux mesures de restriction peuvent être accordées à un usager en fonction de circonstances particulières

 

Pour l’application de ces dispositions, les préfets du Finistère, d’Ille-et-Vilaine et du Morbihan ont pris, chacun pour leur département, un arrêté-cadre portant sur la règlementation des usages de l’eau.

A la demande de l’association « Eau et Rivières de Bretagne », qui estimait que ces arrêtés-cadres étaient insuffisamment protecteurs de l’environnement, le tribunal administratif de Rennes avait très partiellement annulé les arrêtés des préfets d’Ille-et-Vilaine et du Morbihan.

Par trois arrêts du 15 avril 2025, la cour administrative d’appel de Nantes, saisie par l’association « Eau et Rivières de Bretagne » d’un appel contre ces jugements, confirme pour l’essentiel ceux-ci et, dans cette mesure, la légalité de ces arrêtés.

La cour annule cependant très partiellement les arrêtés-cadres des préfets du Morbihan et du Finistère, au motif que ceux-ci n’ont pas défini les conditions de fond dans lesquelles le préfet peut, à titre exceptionnel, adapter les mesures de restriction d’usages de l’eau, à la demande d’un usager, conditions qui doivent, selon l’article R. 211-67 du code de l’environnement, tenir compte des enjeux économiques spécifiques, de la rareté, des circonstances particulières et de considérations techniques.

La cour juge que, faute de préciser ainsi dans leurs arrêtés-cadres les conditions dans lesquelles des dérogations aux mesures de restriction peuvent être accordées à un usager, les préfets concernés n’ont pas respecté ces dispositions du code de l’environnement.

La cour demande donc aux préfets du Morbihan et du Finistère, dans un délai de deux mois à compter de la notification de son arrêt, de procéder à la modification de ces arrêtés-cadres afin de préciser les conditions de fond dans lesquelles ils pourront, à titre exceptionnel, à la demande d’un usager, adapter les mesures de restriction s’appliquant à l’usage de l’eau.

Lien vers les arrêts CAA Nantes 15 avril 2025, Association Eau et Rivières de Bretagne, n°^s 23NT01849, 23NT01850 et 23NT01851.

SI ces liens ne fonctionnent plus, voir ici :

• 23NT01851_15042025
• 23NT01850_15042025
• 23NT01849_15042025