Éric Landot Brèves et articles, Transitions, environnement et intercommunalité (dont finances)

Responsabilité de l’Etat en matière environnementale : le Conseil d’Etat assigne une mission presque impossible au juge du fond

Responsabilité de l’Etat en matière environnementale : le juge du fond doit bien chercher une faute (simple) de l’Etat dans le cadre d’une obligation de moyen… et non de résultat. Avec de très fortes exigences du juge de cassation sur la caractérisation de la faute et sur le lien de causalité… qui rendront sans doute rares de telles responsabilités.

Bref, en ce domaine, le Conseil d’Etat assigne une mission presque impossible au juge du fond (au moins dans les dossiers complexes et au long cours). 

En matière de responsabilité, dans le domaine environnemental (ICPE ou IOTA, ou autre pouvoirs de police), il est de jurisprudence constante que la faute de l’Etat n’a pas besoin d’être « lourde ».

Mais dans l’affaire Métaleurop  Nord, le Conseil d’Etat vient de confirmer qu’une telle faute simple ne sera que rarement constituée dès lors que l’Etat s’est beaucoup agité… même s’il n’a pas été bien exigeant dans les mesures à imposer.

L’affaire n’est pas tranchée, et le Conseil d’Etat a renvoyé celle-ci au juge du fond, lequel doit bien chercher une faute (simple) de l’Etat dans le cadre d’une obligation de moyen… et non de résultat. Mais dans le cadre de formulations qui rendront rares de telles fautes.

Autrement formulé, en matière de responsabilité de l’Etat pour faute dans ses mesures de police dans le domaine environnemental :

  • une faute simple continue de suffire 
  • dans le cadre d’une obligation de moyen et non de résultats 
  • mais avec une obligation de démontrer la faute et le lien de causalité d’une manière fort détaillée et, donc, très exigeante. Au point de nier un peu que l’on est dans le domaine de la faute simple. 

Bref, en l’espèce en matière de métaux lourds : un contrôle léger, de l’Etat… suffit sans doute à l’exonérer. Mais il faudra attendre un nouvel arrêt de la CAA de Douai, à laquelle l’affaire a de nouveau été renvoyée, pour s’en assurer… dans le cas de ce dossier particulier. 

Revenons sur la jurisprudence usuelle en ce domaine (I.A.) avant que revenir sur l’arrêt de la CAA de Douai qui selon nous s’inscrivait dans cette lignée (I.B.), puis que de voir que ce nouvel arrêt du Conseil d’Etat (II.A.), fort important, devrait conduire à une nouvelle grille de lecture (II.B.) qui, sans nul doute, sera présentée comme un retour aux fondamentaux en ce domaine par le Conseil d’Etat, comme une réaffirmation de sa jurisprudence traditionnelle (c’est ce qui déjà est affirmé à mi-mots dans cette nouvelle décision elle-même), ce qu’il nous sera permis de contester.

 

 

I. Une jurisprudence assez constante en ce domaine

 

Selon nous, il ne fallait pas présenter l’arrêt de la CAA de Douai (I.B.) comme étant en rupture franche avec la jurisprudence antérieure (I.A.) en ce domaine. 

I.A. Rappel des bases en ce domaine : une faute simple ; un lien de causalité somme toute assez normal ; un préjudice spécifique… et des indemnisations fort modestes

En matière environnementale, la responsabilité pour faute, de l’Etat, en matière de négligence dans l’exercice de ses pouvoirs de police (pour la mise sur le marché de produits polluants ou dans l’exercice de ses compétences en matière d’ICPE ou de IOTA, etc.), commence à être admise petit à petit.

Voici trois exemples récents :

Ces illustrations s’avèrent aussi importantes sur le terrain des principes, que légères du point de vue des indemnisations accordées. L’une comme l’autre de ces leçons s’avère significative. 

La responsabilité pour faute de l’État peut provenir :

L’Etat peut même agir quand il n’y a plus d’exploitant (voir ici CE, 13 novembre 2019, Commune de Marennes, n° 416860, mais sans semble-t-il pouvoir engager sa responsabilité puisque l’Etat n’a pas alors, selon le juge, l’obligation d’agir [sauf s’il est propriétaire du site à un autre titre, pour schématiser]). Voir cependant CAA Paris, 29 décembre 1992, Assoc. défense Qualité de vie Bondy, n° 91PA00556).

 

I.B. La CAA de Douai, dans l’affaire Métaleurop  Nord, s’inscrivait pour l’essentiel dans ce cadre. Un bout de formulation par elle retenue pouvait conduire à interpréter cet arrêt comme conduisant à ce que toute pollution non prévenue par l’Etat soit fautive. Mais ce n’est pas selon nous ce que disait cette Cour.

 

Des riverains de l’ancien site métallurgique Metaleurop Nord avaient saisi le tribunal administratif de Lille puis la cour administrative d’appel de Douai, 15 ans après la fermeture de l’usine, pour demander des travaux de dépollution et une indemnisation des préjudices subis du fait d’une exposition aux métaux lourds et d’une contamination de leur terrain.

Pour citer un article de la presse locale résumant une étude scientifique : « malgré la fermeture de la fonderie de plomb et de zinc, en 2003, les habitants des communes environnantes continuent d’être exposés aux métaux lourds. Les poussières toxiques persistent et s’envolent au gré des vents.»

Source : La Voix du Nord, voir ici.

En mai 2024, la cour administrative d’appel de Douai a jugé que l’État avait commis une faute dans la mise en œuvre de son contrôle de cette installation classée.

La CAA avait commencé par rappeler une base :

« L’existence d’une faute doit s’apprécier en tenant compte des informations dont l’administration peut disposer quant à l’existence de facteurs de risques particuliers ou d’éventuels manquements de l’exploitant.»
Source : CAA de DOUAI, 1ère chambre, 23/05/2024, 22DA00216, 

Puis la CAA avait continué en rappelant, longuement, les nombreuses décisions prises par l’Etat en ce domaine.

De fait, une soixantaine d’arrêtés préfectoraux ont été pris depuis 1934 pour imposer des mesures techniques afin de limiter les rejets atmosphériques, installer des capteurs à l’extérieur du site et faire réaliser des études. La réalisation de nouvelles études à la fin des années 1990, a également conduit à la mise en demeure de l’exploitant de respecter les exigences prévues par les textes. Des arrêtés prescrivant des mesures d’urgence pour les terres polluées ont été pris en 2002 et 2003. Enfin, huit rapports d’inspecteurs des installations classées, réalisés entre 1969 et 2003, conduisant notamment l’État à exiger l’installation de dépoussiéreurs et de filtres et à imposer  diverses études.

Il ressortait également des éléments soumis au Conseil d’État que le préfet du Nord-Pas-de-Calais a demandé à l’exploitant en 1997 un bilan des émissions diffuses et qu’au regard des résultats et d’une étude de l’école des Mines de Douai en 1999, il a imposé des mesures visant à limiter les rejets diffus afin de limiter encore plus significativement les émissions de plomb.

Mais prendre beaucoup de décisions et bien surveiller ne veut pas dire « en faire assez » : il peut être fautif de beaucoup s’agiter et de prendre moult arrêtés, mais avec des exigences insuffisantes.

C’est ce qu’avait estimé la CAA de Douai :

« 17. Il n’en reste pas moins qu’une étude de l’INRA met en évidence dès 1979 une pollution au plomb, au cadmium et au mercure des terrains proches de l’usine. Une étude de l’université de Lille de 1986 souligne également qu’il existe une pollution, déjà historique, en plomb, cadmium et autres particules remontant à une époque où la protection de l’environnement n’était  » pas au centre des préoccupations « , que le taux d’épuration des fumées est  » désormais important  » et que  » toute amélioration supplémentaire nécessitera des capitaux extrêmement importants « . Elle fait apparaître que les sources ponctuelles de pollution atmosphérique sont nombreuses en divers points du site comme cela ressort d’une lettre du préfet du Nord-Pas-de-Calais de 1985. Un comité de pilotage auquel participaient les services de l’Etat en 1999 relève que Métaleurop Nord a fourni  » de nombreux efforts en matière de réduction et de contrôle de la pollution atmosphérique  » qui  » ont permis de diminuer de manière significative les flux rejetés dans l’atmosphère alors que dans le même temps, l’activité a continué à croître  » mais qu’une pollution atmosphérique perdure principalement à raison d’émissions diffuses  » pour lesquelles peu de données sont disponibles « . En 1999, un rapport au conseil départemental d’hygiène note que l’usine compte 129 points de rejets  » canalisés « , donc hors la pollution diffuse, et dont seuls 19 sont équipés d’installations de traitement. Un point d’information réalisé par les services de l’Etat le 16 décembre 2002 relève que les rejets atmosphériques ont considérablement diminué depuis 1970, mais qu’en 2001 l’usine rejetait encore dans l’atmosphère 18,3 tonnes de plomb canalisé, auxquels s’ajoutent 10 à 15 tonnes de rejets diffus, 0.8 tonnes de cadmium, 26 tonnes de zinc et 6800 tonnes de dioxyde de souffre. Un rapport de la direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement du 31 août 1999, adressé au conseil départemental d’hygiène, indique que  » malgré les multiples efforts et investissements consentis sous la contrainte réglementaire, Métaleurop Nord apparaît toujours dans les recensements nationaux aux toutes premières places des pollueurs français (plomb, cadmium, zinc) « .
« 18. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à compter de la fin des années 1960 l’administration a disposé d’informations suffisantes quant à l’existence de pollutions excessives résultant de l’activité de l’usine Métaleurop Nord et sur le fait que son activité générait des risques particuliers dans un contexte de forte pollution historique des terrains, constituée de son fait dans le voisinage depuis le début du siècle précédent. Comme indiqué plus haut, le préfet a toujours disposé du pouvoir d’imposer à une installation classée toute mesure de police nécessaire pour la préservation de la santé publique, notamment des mesures plus strictes que celles prévues nationalement. Si les services de l’Etat ont été vigilants sur la question des rejets atmosphériques en renforçant progressivement les exigences pesant sur les rejets canalisés des cheminées, en exigeant des études et en procédant à des contrôles, les sujétions imposées par le préfet à l’usine se sont avérées largement insuffisantes pour prévenir une pollution excessive et elles n’ont pas concerné les pollutions diffuses émanant notamment des ateliers. Si conformément à l’article 29 de la loi du 19 décembre 1917, l’Etat pouvait laisser se poursuivre l’exploitation pour le motif d’intérêt général tiré des graves conséquences d’ordre économique ou social qui auraient résulté d’une interruption dans le fonctionnement de l’installation, cette dérogation ne pouvait être que limitée à la période nécessaire à la régularisation de la situation. Or il est constant que les rejets atmosphériques polluants canalisés ou diffus présentant un danger pour le voisinage se sont poursuivis jusqu’à la cessation d’activité en 2003.
« 19. Il résulte de ce qui précède que si, en ce qui concerne le contrôle du site, les services de l’Etat ne peuvent être regardés comme ayant exercé une surveillance insuffisante durant l’exploitation ou lors de l’arrêt du site ni comme n’ayant pas suffisamment fait usage vis-à-vis de l’exploitant des pouvoirs de mise en demeure et de sanction, M. et Mme C… sont fondés à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n’exigeant pas, par les arrêtés préfectoraux encadrant l’activité de cette installation classée, une diminution plus significative des polluants atmosphériques, concernant plus de points de rejet, dont la pollution diffuse, quitte à anticiper, le cas échéant, plus largement sur les normes nationales. »
Source : CAA de DOUAI, 1ère chambre, 23/05/2024, 22DA00216, 

Résumons :

  • l’Etat s’est beaucoup agité pendant longtemps
  • mais si après tant d’années le résultat n’est vraiment pas là
  • alors on va supposer que les normes exigées par l’Etat étaient insuffisantes

Il nous semble que c’est ce qui est dit par la CAA dans cet arrêt.

Sauf que ce n’est pas la lecture qui en a été faite par le Conseil d’Etat ce jour.

 

 

II. Un arrêt du Conseil d’Etat, très important, ce jour, qu’il est possible de contester en l’espèce comme dans ses futures conséquences

 

Un arrêt du Conseil d’Etat, très important, ce jour, qui cependant selon nous impose une vision faussée de cet arrêt (II.A.), d’une part, et fort exigeante avant que l’Etat ne soit responsable à l’avenir, d’autre part (II.B.).

 

II.A. Une vision caricaturale de l’arrêt de la CAA de Douai

 

La Ministre avait dit qu’elle s’en tiendrait à l’indemnisation décidée par la CAA de Douai. Mais il y a eu recours en cassation. Etait-ce un reniement de la parole donnée ? Je n’en suis pas certain. Je suppose plutôt, sans en être sûr, que l’Etat :

  • souhaitait réellement indemniser cette famille aux montants décidés par la CAA (46 800 euros ne vont pas à eux seuls mettre en péril le budget de l’Etat…) ne serait-ce que pour des raisons politiques,
  • mais sans laisser prospérer une jurisprudence de la CAA de Douai perçue comme trop ouverte à admettre une faute dès qu’il y a pollution avec un peu de lien de causalité avec les mesures prises ou non prises par l’Etat. Mais c’était là un peu caricaturer la position de la CAA de Douai…

Et, de fait, la Haute Assemblée semble avoir estimé que la CAA avait glissé d’une obligation de moyen, pour l’Etat, à une obligation de résultat.

Citons le Conseil d’Etat :

« 7. Pour regarder comme établie l’existence d’une carence fautive de l’Etat dans l’exercice de la police des installations classées à l’égard de l’usine exploitée en dernier lieu par Métaleurop Nord, la cour s’est fondée sur ce que les sujétions imposées par le préfet à cette usine s’étaient avérées insuffisantes pour prévenir une pollution excessive des sols liée à son activité depuis le début du XXème siècle, que des études avaient mises en évidence à partir de la fin des années 1960.
« 8. En statuant ainsi, alors qu’il lui appartenait de caractériser les manquements que l’administration aurait commis, en dépit des prescriptions et contrôles successifs rappelés aux points 5 et 6 pour ce qui concerne tant les rejets canalisés que les rejets diffus dans l’atmosphère, dans l’encadrement de l’installation au regard des risques pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement que, compte tenu des connaissances dont elle pouvait disposer, il lui incombait de prévenir, la cour a méconnu les règles rappelées au point 4.»

Résumer les points 18 et 19 précités de l’arrêt de la CAA de Douai comme (même si le Conseil d’Etat ne le formule pas ainsi) imposant à l’Etat une obligation de résultats et non de moyen est un peu excessif de la part du Conseil d’Etat. Cela revient un peu à accuser cet arrêt de la rage, pour mieux le censurer.

Car non la CAA ne s’est pas contentée de dire que c’était insuffisant « pour prévenir une pollution excessive » comme s’il s’agissait là d’une obligation de résultat. Même si un membre de phrase du point 18 de l’arrêt de la CAA, précité, va un peu… un peu… en ce sens.

La CAA, à notre sens, a longuement montré que les normes imposées pendant des décennies sur ce site avaient été insuffisantes, sinon il n’y aurait pas eu une telle pollution.

Cela ne veut pas dire que toute pollution viendrait d’une insuffisance des normes édictées par l’Etat : il peut y avoir des fautes ou des violations des normes par l’exploitant, ou autres facteurs.

Certes, quand une exploitation est aussi longue, on peut avoir des fautes en série et des pollutions qui remontent à avant même que n’aie existé un régime ICPE (et avec, rappelons-le, un régime de responsabilité par défaut de l’exploitant pour les pollutions même antérieures, dans un cadre de présomption simple… pour schématiser à très très grands traits un régime complexe).

Mais tout de même la longue énumération par la CAA de Douai des actes pris et des insuffisances constatées ensuite à chaque fois… finit par caractériser une faute avec au minimum un lien de causalité entre l’un et l’autre, selon nous. C’est cela, nous semble-t-il, que la CAA a démontré.

Certes prise isolément le membre de phrase de la CAA ainsi formulé « les sujétions imposées par le préfet à l’usine se sont avérées largement insuffisantes pour prévenir une pollution excessive »  pourrait, on l’a dit, aussi être considérée comme ne caractérisant pas, ou pas assez, la faute commise par l’Etat… Mais c’est faire fi :

  1. d’une part de la longue liste d’insuffisances au sein du point 18 de l’arrêt
  2. d’autre part, de la suite de cette formation selon laquelle les prescriptions préfectorales de toutes ces années « n’ont pas concerné les pollutions diffuses émanant notamment des ateliers »… et ça c’est un fait, pur, simple, brut, qu’il est difficile de ne pas caractériser comme étant une faute, ou du moins une faute selon la CAA sans y voir une légèreté de ladite cour dans son appréciation.

 

II.B. Pour le juge du fond, à l’avenir, dans cette affaire comme dans d’autres, s’imposera un mode d’emploi qui semble simple, mais qui sera une mission impossible si l’on refuse de prendre en compte d’évidences insuffisances du pouvoir de police pendant de décennies, liées à des pollutions in fine, comme présumant une faute

 

Ceci dit, le Conseil d’Etat n’a pas tranché l’affaire au fond : il a renvoyé celle-ci devant la CAA de Douai pour en rejuger.

Sur le papier, la CAA de Douai pourrait reprendre sa copie, et estimer vaillamment avec moult détails que l’Etat a, même dans le nouveau cadre de raisonnement imposé par le Conseil d’Etat, été insuffisant dans ses exigences, point par point, étape par étape, polluant par polluant.

Mais c’est peu probable… car :

  • ce n’est pas ainsi en général que fonctionne la Justice administrative, d’une part,
  • et parce que les formulations adoptées par le Conseil d’Etat dans son point 8 donnent un mode d’emploi malaisé, d’autre part.
    Pour le juge du fond, à l’avenir, dans cette affaire comme dans d’autres, s’imposera un mode d’emploi qui semble simple, mais qui sera une mission impossible si l’on refuse de prendre en compte d’évidences insuffisances du pouvoir de police pendant de décennies, liées à des pollutions in fine, comme présumant une faute

Reprenons ce que la CAA de Douai devra en l’espèce examiner aux termes du point 8 de l’arrêt du Conseil d’Etat :

  1. « caractériser les manquements que l’administration aurait commis, en dépit des prescriptions et contrôles successifs […] pour ce qui concerne » :
    1. « tant les rejets canalisés »
    2. « que les rejets diffus dans l’atmosphère, »
  2. … « dans l’encadrement de l’installation au regard des risques pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement »… Dont on rappellera le texte (même si c’est le texte actuel, alors que la CAA devra à chaque fois comparer l’attitude de l’Etat avec les intérêts protégées au fil du temps) :
      • « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.»
  3. … en prenant en compte les « connaissances dont elle pouvait disposer », période par période donc.

 

La CAA de Douai l’avait à mon sens :

  • peut être en effet un brin présumé pour certaines pollutions (et de toute manière le décalage entre le nombre d’actes sur un grand nombre de décennies et le résultat… ne peut que démontrer l’insuffisance d’encadrement dans un tel dossier !)
  • mais de toute manière l’avait détaillé au moins pour les ateliers

 

La bonne nouvelle est que l’on a au moins maintenant un mode d’emploi assez clair et transposable pour l’avenir.

La nouvelle qui sera plus discutée est que désormais, en matière de responsabilité de l’Etat pour faute dans ses mesures de police dans le domaine environnemental :

  • une faute simple suffit (ce qui est une confirmation)
  • dans le cadre d’une obligation de moyen et non de résultats (ce qui est une confirmation)
  • mais avec une obligation de démontrer la faute et le lien de causalité d’une manière fort détaillée et, donc, très exigeante. Au point de nier un peu que l’on est dans le domaine de la faute simple. Ce point sera (est) présenté à mi-mots comme confirmatif. Sur le principe cela l’est. Dans la démonstration et la charge de la preuve, cela ressemble tout de même à un tour de vis supplémentaire.

 

Source :

CE, 24 juillet 2025, Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires c/ M. et Mme C., n°496331

 

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