Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Confirmation des règles de contrôle de la légalité des décrets publiant des accords internationaux ; application classique mais souple pour l’Etat dans le cas des traversées transmanche par les migrants

Les règles propres au contrôle juridictionnel de la légalité des accords internationaux sont aujourd’hui très stables (I), s’agissant des recours pour excès de pouvoir contre les décrets publiant de tels accords.

C’est une application classique qui vient d’en être faite par le Conseil d’Etat à l’accord franco-britannique sur la prévention des traversées de la Manche par les migrants (II).

Reste que certaines des dispositions de cet accord auraient peut-être en effet pu être considérées comme relevant des matières qui eussent du donner lieu à validation législative au sens de l’article 53 de la Constitution, ce qui n’a pas été le point de vue de la Haute Assemblée. Ce qui confirme le souhait du juge administratif de laisser une assez grande marge de manoeuvre aux Gouvernements en ce domaine. 

 

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I. Rappel des règles propres au contrôle juridictionnel de la légalité des accords internationaux

 

« Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.
« Ils ne prennent effet qu’après avoir été ratifiés ou approuvés.
« Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées.»

A côté de ces traités soumis à ratification, existe donc la catégorie des accords internationaux non soumis à ratification, dont le Président de la République doit seulement être informé dès le stade de la négociation (article 52, 2nd alinéa) de la Constitution) qui ne passent donc pas par l’étape du législateur.

N.B.1 : s’y ajoutent des règles particulières pour les accords intra-européens en matière de droit d’asile (article 53-1), d’adhésion de la France à la Cour pénale internationale (CPI ; article 53-2).

N.B. 2 : ensuite, aux termes de l’article 55 de la Constitution, les « traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie.»

N.B. 3 : ces règles ne sont bien évidemment pas à confondre avec celles, spécifiques, relatives aux autres affaires internationales (exequatur des décisions d’arbitrage ou des décisions de  juridictions étrangères ; règles propres à la coopération transfrontalière ou à la coopération décentralisée ; etc.).

Le juge administratif connaîtra de la légalité des décrets publiant de tels accords internationaux sous réserve :

Le niveau de son contrôle est précisé par le Conseil d’Etat depuis son arrêt d’Assemblée en date du 9 juillet 2010, n° 327663. Avec le mode d’emploi suivant, en cas de recours pour excès de pouvoir :

  • les traités ou accords relevant de l’article 53 de la Constitution et dont la ratification ou l’approbation est intervenue sans avoir été autorisée par la loi ne peuvent être regardés comme régulièrement ratifiés ou approuvés au sens de l’article 55
  • en cas de recours pour excès de pouvoir contre un décret publiant un traité ou un accord, le juge peut :
    • connaître des moyens tirés :
      • d’une part, de vices propres à ce décret,
      • d’autre part, de ce qu’en vertu de l’article 53 de la Constitution, la ratification ou l’approbation de l’engagement international en cause aurait dû être autorisée par la loi (sur ce point voir Conseil d’État, 12 juillet 2017, 395313)
    • ne peut pas se prononcer sur la conformité du traité ou de l’accord à la Constitution ou à d’autres engagements internationaux

Sources : Conseil d’État, Assemblée, 9 juillet 2010, 327663, Publié au recueil Lebon ;  Conseil d’Etat, Assemblée, du 18 décembre 1998, 181249, publié au recueil Lebon

 

II. Application à l’accord franco-britannique sur la prévention des traversées de la Manche par les migrants

À la suite de la visite d’État du Président de la République à Londres, en juillet 2025, un accord a été conclu entre la France et le Royaume-Uni en vue de prévenir les traversées périlleuses de migrants vers ce dernier État.

Cet accord prévoit :

  • une procédure de réadmission en France de ressortissants d’États tiers à l’Espace économique européen ayant accosté directement au Royaume-Uni ou ayant été interceptés ou secourus en mer et amenés à terre à l’occasion d’une traversée de la Manche et ne remplissant pas ou plus les conditions d’entrée, de présence ou de séjour sur le territoire du Royaume-Uni
  • la possibilité pour des ressortissants de pays tiers volontaires se trouvant sur le territoire français de déposer une demande de visa pour le Royaume-Uni.
  • un objectif d’égalité entre le nombre de personnes effectivement réadmises en France et celui des personnes effectivement admises au Royaume-Uni (« one in, one out »).

De nombreuses associations ont demandé au Conseil d’État d’annuler le décret du 11 août 2025 portant publication de cet accord. Citons les : le groupe d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), l’association nationale
d’assistance aux frontières pour les personnes étrangères (Anafé), le syndicat des avocats de France, l’association pour la reconnaissance des droits des personnes homosexuelles et trans à l’immigration et au séjour (Ardhis), l’association Auberge des migrants, l’association Salam, l’association Dom’Asile, l’association Human Rights Observers, l’association Accueil Demandeurs d’asile (ADA), l’association JRS France – Service Jésuite des Réfugiés, la Ligue des droits de l’Homme (LDH), la Cimade, l’association Utopia 56, l’association Médecins du Monde, la Fédération des associations de solidarité avec tou-te-s les immigré-e-s (FASTI) et l’association Groupe Accueil et Solidarité (GAS). 

Ce recours a été rejeté par le Conseil d’Etat.

Un aspect de ce dossier est celui des questions humanitaires et sécuritaires en ce domaine. Ce n’est pas le point qui va être traité au sein du présent blog, à visées purement juridique, et plutôt de droit interne. Et c’est également l’angle d’attaque dévolu du Conseil d’Etat.

Mais en droit on retiendra de cette décision de la Haute Assemblée les points suivants, en reprenant donc la grille précitée issue de l’arrêt susmentionné Conseil d’État, Assemblée, 9 juillet 2010, 327663, Publié au recueil Lebon   :

  • le Conseil d’Etat juge que nous ne sommes pas dans le cadre des accords devant donner lieu à validation législative au titre de l’article 53, précité, de la Constitution. Selon le juge, cet accord ne comporte aucune stipulation qui diffèrerait de dispositions de forme législative existantes, et notamment des dispositions législatives du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (« Ceseda ») relatives à l’entrée des étrangers en France, qui prévoient elles-mêmes la possibilité pour le pouvoir réglementaire d’y déroger. Il pose aussi que les stipulations de cet accord se bornent à permettre l’entrée en France d’étrangers, sans régir les conditions d’exercice de leurs droits ou libertés de valeur constitutionnelle, notamment le droit à une vie familiale normale ou le droit de demander l’asile, et que les règles d’entrée des étrangers en France ne relèvent pas, par elles-mêmes, de la compétence du législateur telle que définie par l’article 34 de la Constitution.
  • il écarte les autres moyens des requérants quand ceux-ci sortaient de la liste des  points que contrôle le juge administratif à ce stade (voir ci-avant « I. »). –

 

Bref :

  • en droit général, cet arrêt est confirmatif de la jurisprudence antérieure
  • dans l’application du droit en l’espèce, le Conseil d’Etat confirme son souhait de laisser une large de manoeuvre à l’Etat en ce domaine avec une interprétation assez stricte des domaines devant donner lieu à validation législative au titre de l’article 53, précité, de la Constitution. La règle « one in, one out », par exemple, aurait pu assez aisément, nous semble-t-il, être qualifiée de règle législative.
  • en pratique, naturellement, les associations voient leur recours tomber à l’eau et, politiquement comme humanitairement, le sujet reste orageux.

 

Source : 

CE, 30 décembre 2025, GISTI, Anafé, et autres, n° 508947, 508948

 

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