Agents assermentés des collectivités territoriales : ces enquêteurs qui s’ignorent

Par Cédric RENAUD, secrétaire générale de la CFTC Polices Municipales, Sécurités et Prévention Territoriales (CFTC PM-SPT), président d’honneur de l’Association Nationale des Cadres Territoriaux de la Sécurité (ANCTS)

En matière de police judiciaire, l’Etat français semble particulièrement jaloux des prérogatives d’enquête de ces agents. Ainsi, par deux décisions très commentées en leur temps[1], le Conseil Constitutionnel a rappelé que les dispositions de l’article 66 de la constitution plaçant la police judiciaire sous la direction du parquet ne serait pas respectées si des agents dépendant des communes disposaient de pouvoir généraux d’enquête criminelle ou délictuelle. Depuis, c’est un peu la course à l’échalotte à qui trouvera la solution pour doter les policiers municipaux français de prérogatives d’investigation. Pourtant, ces prérogatives existent déjà au bénéfice d’un nombre limité d’agents, et sans que cela soit vraiment compliqué.

L’article L172-4 du code de l’environnement : un OVNI juridique aux conséquences importantes

C’est tout d’abord le cas des agents territoriaux habilités en tant qu’inspecteurs de salubrité (article L1312-1 du code de la santé publique) qui sont habilités « à rechercher et constater », formule consacrée ouvrant le champ aux actes d’enquête, les infractions à ce code. Mais ces agents, s’ils sont bien des fonctionnaires territoriaux, disposent d’une habilitation préfectorale. Ainsi, nous ne sommes pas réellement en contradiction avec la position du Conseil Constitutionnel même si nous nous en approchons. Notons néanmoins que les inspecteurs de salubrité peuvent effectuer des visites domiciliaires (article L1421-2 du CSP).

Une fois n’est pas coutume, pour évoquer la police judiciaire, il faut quitter le code pénal et celui de procédure pénale pour ouvrir ce recueil qui fait peur à beaucoup : le code de l’environnement. Ce code de l’environnement est le paradis de la procédure et de l’amende administratives, voire des astreintes. Pourtant, on y trouve une pépite à nulle autre pareil : l’article L172-4. Pourquoi est-il si remarquable ? Tout d’abord parce qu’il ouvre dans la section 2 à laquelle il appartient tout un panel de prérogatives au profit des agents habilités à au moins l’une des polices spéciales de ce code. C’est ainsi le cas, par exemple, des agents habilités à appliquer la réglementation sur les enseignes et les publicités extérieures, comme le confirme un guide du ministère en charge de l’environnement en date de janvier 2024[2], page 136 :

« Les catégories d’agents et fonctionnaires habilités à constater une infraction à la réglementation, énumérées à l’article L. 581-40, sont également habilités à mener des actions de police judiciaire en vertu de l’article L. 172-4. Il s’agit des actions prévues aux articles L. 172-5 à L. 172-17, telles que la réalisation d’auditions, la communication de documents, l’accès aux logiciels des entreprises. »

Ce sont également ces dispositions qui permettent aux gardes champêtres de connaître un nouvel essor remarquable, basé notamment sur ces prérogatives d’enquête, principalement en matière environnementale. Ce sont ainsi les auditions libres, les visites domiciliaires, les réquisitions, les saisies, les réquisitions de la force publique, l’échantillonnage et bien d’autres prérogatives encore qui s’ouvrent à ces agents. Mais des prérogatives finalement bien peu utiles dans la matière évoquée, il faut en convenir.

Notons également que les policiers municipaux sont expressément exclus de ce dispositif par l’alinéa 2 de ce même article L172-4 qui dispose :

« Les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux articles 16,20 et 21 du code de procédure pénale sont habilités à rechercher et à constater les infractions au présent code dans les conditions définies par les autres livres du présent code. Ils exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale. »

En revanche, ce qui ne manquera pas d’attirer l’attention d’un œil exercé, ce sont les derniers mots de l’alinéa 1^er de ce texte :

« Lorsqu’ils sont habilités à rechercher et à constater des infractions à d’autres dispositions législatives, ils exercent leurs compétences dans ces mêmes conditions. »

Le champ des possibles est ainsi immense : qu’il s’agisse des agents en charge de la police de l’urbanisme (article L480-1 du code de l’urbanisme) pour les infractions prévues et réprimées par l’article L480-4 du même code, des agents du service municipal du logement (article L651-6 du code de la construction et de l’habitation, par exemple pour les infractions prévues et réprimées par l’article L511-22 du même code) ou enfin les inspecteurs de salubrité susvisés, les collectivités territoriales seraient alors en mesure de transmettre des dossiers « en l’état » aux parquets si ces agents sont également habilités à une police spéciale du code de l’environnement. Comment ? Pourquoi ? Est-ce une bonne chose ?

Mise en perspective : de la bonne administration de la justice en matière de polices administratives et de polices spéciales

Certains le savent, le droit français comporte environ 10 000 infractions en droit positif. C’est beaucoup – d’aucun diraient « beaucoup trop » – et ce d’autant plus que seules 1500 à 2000 d’entre elles sont régulièrement utilisées au quotidien. Cette inflation répressible répond à une équation simple : il n’y a d’obligation que si le manquement à cette obligation est sanctionné. Qui dit sanction, dit infraction. Regardez par exemple l’obligation de se constituer en syndicat de copropriété et de désigner un syndic dès qu’il existe des parties communes dans un immeuble. Cette obligation est issue de la loi de 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.[3] Le manquement à cette obligation n’étant pas sanctionné, nombre de copropriété sont gérées par bonne entente… ou pas gérées lorsque cette bonne entente n’existe pas.

Pour autant, l’existence d’une infraction ne suffit pas, encore faut-il que des agents la constatent.

Il est vrai que le duo de choc Officier de Police Judiciaire (OPJ)/Agent de Police Judiciaire (APJ) est compétent pour tout « rechercher et constater ». Mais dans les faits, gendarmes et policiers nationaux ont bien d’autres chats à fouetter et les infractions aux polices spéciales ne sont pas prioritaires. C’est bien dommage, tant les polices administratives mises en œuvre par les collectivités territoriales ne sont efficaces que quand la sanction en cas d’infraction est certaine. A titre d’exemple, si les infractions aux règlements de services de l’eau ou de l’assainissement des collectivités territoriales compétentes étaient plus souvent relevées et poursuivies, nul doute que les pétitionnaires seraient plus rigoureux dans leurs démarches.

Dans sa grande bonté, le législateur a donc créé une pléthore d’agents constatant ; agents commissionnés et gardes particuliers notamment.

« On va en crever de tous ces agents constatant » m’avait un jour soufflé un parquetier qui ne savait certainement pas que je m’en souviendrais. Et pourtant je le comprends : pour chaque infraction constatée au moins qualifiée de contravention de cinquième classe, il convient d’entendre le pénalement, voire le civilement responsable, pour que le principe essentiel du contradictoire soit respecté. Donc, pour chaque procès-verbal de constatation, suit à minima un soit-transmis du parquet qui échoit à un service d’enquête, police ou gendarmerie principalement, dont l’agent ne comprend souvent pas grand-chose à ce qu’il demande tant le domaine est éloigné de ses préoccupations principales, violences, atteintes aux biens, stupéfiants. Même indirect, le lien entre la bonne administration du territoire au travers du respect des règles d’urbanisme, de la décence des logements, du contrôle du développement des meublés de tourisme ou des autorisations d’occupation du domaine public, est pourtant essentiel dans la lutte contre une délinquance organisée qui sort désormais volontiers de ses terrains de jeux habituels.

L’autonomisation des agents en charge de ce que je qualifierai indûment de « police administrative judiciaire » ou de « petite » police judiciaire est-il alors forcément une mauvaise chose ? Ou, pour le dire autrement, ne relève-t-il pas d’une bonne administration de la justice que toutes les infractions puissent être traitées au bon niveau par des agents qui maitrisent le domaine ? Il me semble que si.

Si, car tout d’abord les actes les plus attentatoires aux libertés, comme la perquisition ou la garde à vue, sont exclus des moyens d’action de ces agents, qui doivent alors solliciter un OPJ ou le JLD. Il ne s’agit donc manifestement pas de « pouvoirs généraux d’enquête en matière délictuelle », au sens du conseil constitutionnel, mais de prérogatives, certes importantes, mais dans des domaines ciblés. Ensuite parce que cela fait gagner du temps et de l’argent aux collectivités et à l’Etat en traitant des dossiers complets, aptes à une orientation pénale, puisque tous les actes d’investigation ont été effectués.

Pourquoi ne pas charger les policiers municipaux de ces missions dans ce cas ? Il me semble que la constitution souhaite éviter une concurrence des polices. A ce titre, doter des polices locales dont l’existence n’est pas obligatoire de prérogatives judiciaires quasi-équivalentes aux agents étatiques risquerait de produire justement cet effet. Il y a également une interrogation sur l’efficience du dispositif étatique : aujourd’hui, OPJ et APJ peuvent tout constater. C’est simple, mais c’est un réel problème car la gravité de certains faits, comme le terrorisme ou le crime organisé, ne permet pas d’économiser ses efforts. Quitte à choisir, l’Etat choisira toujours, et à juste titre, de traiter le plus grave en priorité, ce que ne sont pas, de prime abord, les polices spéciales. Partant de ce constat, est-il vraiment pertinent, pour les collectivités territoriales, de reproduire les erreurs de l’Etat en concentrant sur un seul cadre d’emploi ou sur une seule filière l’ensemble des prérogatives de police judiciaire ? Je ne le pense pas. Qu’il faille adapter les prérogatives des policiers municipaux à leur travail quotidien, à savoir une présence visible et dissuasive sur la voie publique, c’est une certitude, mais visons plutôt l’autonomie dans ce qu’ils font déjà que l’extension à de nouvelles compétences. Les gardes champêtres sont des agents parfaits pour l’exercice de la police rurale dans sa globalité et sa diversité. Enfin, les collectivités disposent du choix, dans les domaines qu’elles souhaitent mettre en avant, de disposer d’agents enquêteurs en mesure d’appliquer les polices spéciales en lien avec les services instructeurs et les parquets, sans éloigner les agents de terrain en tenue de leurs missions essentielles.

Des évolutions souhaitables

Il apparait que l’unification du statut des agents commissionnés serait une bonne chose. Un chapitre dans le code de procédure pénale fixant leurs prérogatives en reprenant les dispositions du code de l’environnement serait souhaitable. Chaque code ou loi prévoirait ensuite un commissionnement spécifique par matière et renvoyant à ce corpus commun de règles.

L’extension à la marge des compétences serait également une bonne chose, en permettant par exemple à certains agents assermentés de constater les infractions aux arrêtés de police (article R610-5 du code pénal, la plupart des règlements intérieur d’équipements publics et des règlements de service étant des arrêtés de police) ou d’effectuer les constatations préalables à une amende administrative (voir par exemple article L2212-2-1, II du code général des collectivités territoriales).

Chaque agent est tenu de disposer de son commissionnement, ce qui fait beaucoup de document à transporter. Une carte professionnelle unifiée serait préférable, tout comme un insigne unique.

Enfin, dans les rares cas où ces dossiers prennent de l’importance, il conviendrait d’élargir à tous les agents commissionnés la possibilité de recevoir d’un juge d’instruction des commissions rogatoires.

[1] Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 et Décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021

[2] https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/Guide_pratique-La%20reglementation_de_la_publicite%20exterieure.pdf

[3] Loi 65-557 du 10 juillet 1965