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Cagnottes et autres appels aux dons d’association : mode d’emploi si l’argent va au monde public [VIDEO et article]

Cagnottes et autres appels aux dons d’association : ces deniers ne seront pas publics par nature, et ne le seront par destination que si le versement des sommes à la personne public est clairement prévu ab initio. 

Voyons ceci au fil d’une très courte vidéo et d’un article un brin plus développé. 

 

I. VIDEO (1 mn 05)

 

https://youtube.com/shorts/ODRX2kONpw8

 

II. ARTICLE

 

 

 

« Gestion de fait » : l’expression fait peur. Mais, trop souvent, elle demeure confondue, à tort, avec un crime ou un délit relevant du juge pénal… alors que c’est une infraction financière sanctionnée par la Cour des comptes, selon un régime refondu depuis le 1er janvier 2023…

Ainsi que le savent tous les praticiens de la vie communale, tout transfert d’argent public nécessite l’intervention de deux personnes :

  • l’ordonnateur : pour la commune, il s’agit, à titre principal, du maire ;
  • le comptable public, qui n’est autre que le receveur municipal (ou « percepteur »).

Il n’est pas rare que des élus ou des agents communaux, en toute bonne foi, s’immiscent dans les fonctions du comptable public. Il en va ainsi, par exemple, lorsque des petites recettes sont encaissées sans « passer par le comptable » public ou par un accord avec celui-ci (convention de mandat ; «  régie de recettes »). Ainsi en est-il quand des associations vendent sans ces mesures de précaution des brochures faites par la commune.

Surtout, dans beaucoup de communes, des associations para‑municipales sont contrôlées et subventionnées par la commune : le juge financier estime que, faute d’autonomie, ceux qui manient des fonds au sein de l’association comme du côté de la commune commettent une gestion de fait… Avec un raisonnement simple : faute d’autonomie, les fonds maniés par l’association sont supposés être encore des fonds publics (au lieu d’être devenus privés en arrivant sur le compte bancaire de l’association).

Nombre de gestion de fait sont ainsi constituées en dépenses avec un mode d’emploi clair de la Cour des comptes depuis une série d’arrêts du tournant entre la fin des années 80 et le début des années 90 (voir par exemple Cour des comptes, 25 mai 1992, Association Nice-communication, Médecin, Oltra et autres, Rec.p. 59 ; C.cptes, 22 septembre 1988, R., département de la Hte.‑Saône(Rev.Trés., 1989, p. 183.).

Exemples : association culturelle subventionnée, présidée par l’adjoint aux affaires culturelles, et dont les membres sont majoritairement les autres élus et leurs familiers, et qui utilise les services municipaux ; association d’insertion contrôlée en réalité par la commune ou le CCAS…

Attention : il peut arriver que des cas hybrides, où l’association garde une marge d’autonomie, donnent quand même lieu à gestion de fait, au moins pour certaines actions où l’autonomie de l’association devient trop limitée.

Trois conditions sont donc nécessaires à l’existence d’une gestion de fait :

  • il faut qu’il y ait maniement ;
  • il faut que ce maniement porte sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés ;
  • il faut enfin que le manutenteur soit dépourvu d’habilitation pour effectuer les opérations en cause (par de régie de recettes ou de dépenses par exemple ; ou pas de convention dans certains cas ; voir par exemple Cour des Comptes, 24 septembre 1987, Association Madine Accueil)).

Aucun élément intentionnel n’est donc exigé contrairement à ce que l’on voit parfois écrit… (Cour des Comptes, 13 mai 1976, Hospice de Maillane, rec.p. 122 ; Cour des comptes, 5 février 1971, Conseil supérieur de la chasse, rec.p. 62 ; CRC Nord Pas-de-Calais, 19 septembre 2000, Office municipal pour la formation et l’animation à Loos, n° 2000-0550)… même si le juge des comptes prend la bonne foi en considération (Cour des comptes, 7 décembre 1989, Commune de Romanswiller, Rec.p. 167).

Le raisonnement était avant 2023, en fait, assez simple : Si le comptable public payait indûment une dépense, par fraude ou par négligence dans ses vérifications… il devait rembourser le trésor public en puisant dans son compte en banque personnel (régime de la RPP) ! Le même sort était donc réservé à celui qui avait manié des deniers publics sans y être habilité et qui avait donc été “ comptable de fait ”, “ gestionnaire de fait ” :

  • la Chambre régionale des comptes (CRC) ou la Cour des comptes lui demandait de présenter ses comptes comme l’aurait fait un comptable public “ officiel ” (“ patent ”). Avec une distinction selon qu’on lui demandait de les présenter en comptabilité publique ou qu’une présentation en comptabilité privée pouvait suffire.
  • ensuite, en cas de dépenses injustifiées ou illégales (ou de moindres recouvrements…), le comptable de fait devait puiser dans ses ressources propres pour alimenter ce compte (débet)… et, parfois, il encourrait de plus lourdes sanctions encore (amende, parfois poursuites pour usurpation de fonctions… les risques d’inéligibilité n’existant en revanche plus depuis longtemps en ce domaine).

La gestion de fait par les recettes, via une association ou non, est moins connue et moins fréquente mais elle n’en est que plus dangereuse.

Voir par exemple :  Cour des comptes, 1er juin 1994, 10 juillet 1995, Association pour le rayonnement de l’Opéra de Paris [Arop] : rev.Trés., n. 1, janv. 1996, p. 35 ; Cour des comptes, 4 avril 1979, Association pour le développement de la Recherche.

Et un certain nombre de gestions de fait ont été considérées comme commises lors de divers montages contractuels en raison de l’arrêt Société Prest’action  (CE, Section, 6 novembre 2009, n° 297877) avant qu’en partie la loi loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 n’y mette bon ordre.

Le présent blog a souvent abordé ces divers points… qui me passionnent depuis longtemps.

 

 

La gestion de fait a failli disparaître de la réforme de la responsabilité financière, unifiée entre ordonnateurs et comptables, mise en oeuvre à compter de 2023.

Finalement, la gestion de fait a été sauvée de la disparition par l’ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 et elle se retrouve donc en infraction financière à l’article L. 131-15 du Code des juridictions financières avec la formulation que voici :

« Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste est, dans le cas où elle n’a pas fait l’objet pour les mêmes opérations des poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l’article 433-12 du code pénal, passible des sanctions prévues à la section 3 au titre de sa gestion de fait.
« Le comptable de fait est en outre comptable de l’emploi des fonds ou valeurs qu’il détient ou manie irrégulièrement et, à ce titre, passible des sanctions prévues à la section 3 en cas de commission d’une infraction mentionnée aux articles L. 131-9 à L. 131-14.
« Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur.»

Sur cette réforme de la responsabilité des gestionnaires publics (RGP), voir :

 

 

Depuis 2023, plusieurs intéressantes décisions ont été rendues en cette matière :

 

Or, voici que la Cour des comptes vient de rendre une autre décision, portant sur le phénomène des cagnottes et autres appels aux dons via des associations. Si le but in fine est de concourir à un édifice public, ou à une activité parapublique, ne glisse-t-on pas vers la gestion de fait (par les recettes) ?

Par réquisitoire du 3 novembre 2016, le procureur financier près la chambre régionale des comptes Île-de-France avait ainsi saisi celle-ci d’opérations relatives à la collecte par l’association « Constance », essentiellement composée d’agents de l’hôpital de Bullion, de fonds destinés à la construction et la gestion d’une « Maison des familles ».

Ce premier acte de mise en cause étant intervenu avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, le Procureur général près la Cour des comptes, conformément à ses dispositions transitoires, a saisi la chambre du contentieux, par réquisitoire du 12 octobre 2023, afin qu’elle se prononce sur l’existence d’une gestion de fait. Dans ces circonstances, la Cour des comptes peut déclarer une gestion de fait sur le fondement du précédent régime (ancien article XI de l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963), sous réserve cependant que cette gestion de fait soit à l’origine d’un préjudice. Le Parquet général demandait, qu’à défaut, l’affaire soit examinée sous l’empire du nouveau régime (articles L. 131-11 et L. 131-15 du code des juridictions financières).

La Cour des comptes a en l’espèce jugé que les dons, d’un montant total de 91.139,10 €, provenant pour l’essentiel de personnes privées et destinés à réaliser l’objet de l’association « Constance », ne pouvaient être qualifiés de deniers publics par nature. Il ne s’agissait pas plus de deniers publics par destination, dans la mesure où aucune pièce ne démontrait que les donateurs avaient eu, en réalité, l’intention de verser les sommes en cause à l’établissement public de santé. Dans ces conditions, ni l’association ni ses responsables ne pouvaient être regardés comme s’étant ingérés dans les fonctions de recouvrement du comptable public de l’hôpital. La chambre du contentieux a décidé, en conséquence, qu’il n’y avait pas lieu à déclarer une gestion de fait pour ces opérations.

 

Citons la Cour :

« 17. Il ressort des pièces du dossier que les recettes collectées par l’association « X » proviennent pour l’essentiel de dons de personnes privées, physiques ou morales, qui les destinaient explicitement à l’association pour la réalisation de son objet social. Ces versements ne constituaient donc pas des deniers publics par nature ni des deniers privés réglementés.
« 18. L’instruction n’a par ailleurs pas permis de déterminer que les financements reçus par l’association « X » étaient de ceux dont les opérations sont soumises au monopole des comptables publics. Ils ne constituent en effet pas davantage des deniers publics par destination, sous la forme de fonds de concours.
« 19. Soixante-et-onze pour cent de ces recettes proviennent d’un unique don d’une fondation privée qui ne subventionnait que des personnes morales de droit privé à but non lucratif selon ses propres conditions d’aide. Le don provenant de la réserve parlementaire relevait de l’appréciation discrétionnaire du parlementaire concerné et ne s’inscrivait pas dans les subventions à des investissements de personnes publiques mais dans celles à destination des personnes morales de droit privé menant des activités d’intérêt général.
« 20. En l’absence de pièces indiquant l’intention des donateurs, à la date de leurs dons, de faire bénéficier en réalité ceux-ci à l’hôpital, les fonds remis à l’association « X » afin de réaliser son objet, consistant à construire ou gérer des logements destinés à héberger les familles, ne peuvent être considérés comme assignés à la caisse du comptable public de l’hôpital de Bullion et la nature publique, par destination, de ces fonds, apparaît donc insuffisamment caractérisée.
« 21. Il résulte de ce qui précède que l’association « X » et ses responsables ne sauraient être regardés comme s’étant ingérés dans le recouvrement de recettes ayant le caractère de deniers publics par nature ou par destination. Il n’y a dès lors pas lieu de déclarer une gestion de fait.»

Mais attention : la Cour note que ces fonds n’étaient pas fléchés pour devenir un « fonds de concours ». Si cette cagnotte avait vocation ab initio à devenir une « offre de concours » au sens du droit des travaux publics, par exemple, ou autre, ces biens ne seraient-ils pas des deniers publics ?

Il ne saurait donc trop être conseillé :

  • aux acteurs associatifs ne prendre garde au fléchage de leurs appels aux dons
  • aux acteurs associatifs et publics… de conclure des conventions ou de se doter d’autres outils (fonds de dotations ; conventions y compris de mandat) au cas par cas (divers régimes existent) pour sécuriser de tels financements en cas de fléchage précis initial

Source :

Cour des comptes, 17 avril 2025, Hôpital de pédiatrie et de rééducation de Bullion, n° S-2025-0624

Crédits photographiques : montage depuis une photo (collection personnelle), d’une part, et une photo d’Alexas Fotos (Pixabay)

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