Réponse : les propos tenus entre élus ne seront qualifiés d’injure qu’avec parcimonie par le juge. Mais quand cette frontière est franchie, la protection fonctionnelle ne sera en général pas due, du moins si ces propos dénotent un « comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ».
Voyons cela au fil d’une brève vidéo, de dessins et d’un article un peu plus disert.
BREVE VIDÉO (2 mn 12)
https://youtube.com/shorts/UiN_NL5_w2w
DESSINS
ARTICLE UN PEU PLUS DÉTAILLÉ
I. Rappels très sommaires sur la protection fonctionnelle et le fait que celle-ci n’est pas due en cas de faute personnelle détachable
Elus et agents publics bénéficient « d’une protection organisée par la collectivité publique », qui s’applique :
- quand ils sont victimes
- quand ils sont poursuivis
Mais encore faut-il :
- que ce soit en lien avec leurs fonctions
- sans que soit commise une faute personnelle détachable de l’exercice de ces fonctions
La protection fonctionnelle est prévue par la loi, pour les agents comme pour les élus. Mais même sans loi… cette protection fonctionnelle aussi dégagée par le juge administratif comme étant un principe général du droit.
Sur la protection fonctionnelle prévue par la loi désormais pour les élus, même sans délibération, dans certains cas, voir ici.
Et elle conduit à prendre en compte des besoins autres que les seuls frais liés aux précontentieux ou contentieux au pénal.
Sources : droit de réponse CE, 24 juillet 2019, n° 430253 ; mesures matérielles TA Martinique, 10 février 2023, n° 2200225 ; octroi d’un titre de séjour : CE, 1er février 2019, n° 421694 ; actions civiles : CE, 8 juillet 2020, n° 427002…
Mais la protection fonctionnelle n’est pas due en cas de faute personnelle détachable. Cela peut même conduire, de manière contre-intuitive, à méconnaître la présomption d’innocence…
Par exemple la Cour de cassation a exclu que cela soit donné en cas de mise en examen pour prise illégale d’intérêts (art. 432-12 du code pénal) et pour favoritisme (art. 432-14 de ce même code.
Sources : Cass., Crim., 22 février 2012, n° 11-81476 ; Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 8 mars 2023, 22-82.229. L’arrêt du Conseil d’Etat n° 308160 du 23 décembre 2009 va dans le même sens, mais le recours sur la protection fonctionnelle est arrivé au Conseil d’Etat après condamnation pénale. Voir cependant Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 25 janvier 2017, 15-10.852, Publié au bulletin.
Le Conseil d’État a précisé les trois types de faits qui constituent une telle faute personnelle détachable :
- les faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé,
- les faits qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques
- et les faits qui revêtent une particulière gravité.
Voir :
II. L’injure sera souvent (mais pas systématiquement semble-t-il) une telle faute personnelle détachable dans le monde public… mais des propos pourront ne pas injurieux parce qu’échangés entre élus, alors que les mêmes propos dans un autre cadre seraient qualifiés comme tels
Nul doute que des injures ou des diffamations constituent des fautes personnelles. Mais sont-elles détachables du service ?
La question n’est pas mineure :
- si elles le sont, celui qui aura injurié ou diffamé n’aura pas droit à la protection fonctionnelle.
- si elles ne le sont pas, cette personne aura droit à la protection fonctionnelle (quitte à ce qu’ensuite après condamnation éventuelle il y a en tout ou partie action récursoire de la collectivité contre son agent, même si de telles actions sont souvent vouées à l’échec si ladite protection fonctionnelle est — comme elle l’est normalement — ensuite un « droit acquis » au sens de la jurisprudence Ternon)
Dans le cas des conflits entre agents, on peut vite glisser vers des fautes personnelles détachables du service.
Des décisions vont en ce sens. Voir par exemple Tribunal des conflits, 26 octobre 1981, préfet Bouches-du-Rhône, n° 02213, rec. p. 657 dont le résumé aux tables est fort clair :
« Les propos injurieux tenus par un fonctionnaire à l’encontre d’un autre fonctionnaire à l’occasion d’une réunion de service, injustifiés au regard des pratiques administratives normales et révélant une certaine animosité entre les intéressés, constituent une faute personnelle détachable du service »
SAUF QUE les échanges politiques sont inhérents à la démocratie locale : le juge a pu récemment d’ailleurs rappeler combien des propos, qui auraient été considérés comme injurieux hors des échanges entre élus, peuvent être tolérés et ne pas être constitutifs d’infraction, entre élus.
Exemples : CEDH, 22 mai 2025, Marine Tondelier contre France, n° 35846/23 ; Cass. crim., 20 mai 2025, n° 24-81.292. Voir ici, ces décisions, une vidéo et un article.
Pour des exemples plus anciens sur les frontières incertaines entre débat politique, satire et injure, voir ici.
NB : attention le même raisonnement ne s’applique pas, ou beaucoup moins, en cas de diffamation ou d’autres infractions où l’on ne peut s’abriter, comme en injure, derrière l’excuse du débat démocratique qui peut être un peu vif (et qui peut donner lieu à ce qu’on appelle l’exception de provocation – pour un exemple frappant sur ce point précis, où un maire peut ne pas commettre cette infraction en répondant très vertement aux syndicats voir Cass. crim., 28 mars 2017, req. 16-81896).
Exemple : ainsi n’y a-t-il pas protection fonctionnelle pour un « maire ayant, après avoir critiqué en termes virulents la présence d’un campement de personnes d’origine rom sur le territoire communal, tenu des propos qui, eu égard à leur nature et à leur gravité, procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques et ont le caractère de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions » (CE, 30 décembre 2015, Commune de Roquebrune-sur-Argens, n° 391800).
III. Reste qu’un maire qui se met à injurier hors de toute proportion son opposition en conseil municipal n’aura pas droit à la protection fonctionnelle
Reste que la qualité d’élu n’est évidemment pas une habilitation à injurier. Débattre — au besoin vivement —, c’est la règle du jeu en Démocratie. Injurier, c’est nier la Démocratie.
En ce domaine, certains vont assez loin :
« {…] lors de la séance publique du conseil municipal […], son maire a, en réponse à une intervention de M. G. questionnant le choix du nom d’un nouvel espace vert, tenu les propos suivants : » M. G., vous qui n’êtes pas grand, vous n’êtes pas grandi ce soir » puis » je vous le dis comme je le pense vous méritez deux claques « . M. A… a ensuite qualifié le groupe auquel M. G. appartient » d’ayatollahs « et alors que les membres du groupe et deux autres conseillers municipaux quittaient la séance en signe de protestation, a ajouté : » Ils vont t’emmerder pendant une heure. Fachos, faut dire fachos. « .»
De tels propos ne peuvent donner lieu à octroi de la protection fonctionnelle pour le maire qui s’est ainsi abandonné à de telles injures :
« Les propos employés par le maire de la commune, compte tenu de leur caractère excessif et outrancier, quand bien même ils ont été tenus au cours d’une séance d’un conseil municipal, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’ils ont pu être motivés par des propos d’une violence équivalente de la part en particulier de M. G., procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques et sont constitutifs d’une faute détachable des fonctions du maire. La commune de Chartres n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif d’Orléans a jugé que la protection fonctionnelle ne pouvait pas légalement lui être accordée.»
… et ce indépendamment de toute qualification au pénal, ce qui est de jurisprudence constante (d’autant qu’en l’espèce le plaignant avait juste mal fondé sa citation directe).
Bref, échanger des arguments oui. Des noms d’oiseaux, très éventuellement. Des insultes, non. Jamais.
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