A tout établissement public, s’impose le « principe de spécialité » en vertu duquel ledit établissement ne peut pas légalement agir en dehors de son domaine de compétences, lequel est, par défaut, interprété de manière restrictive par le juge administratif, non sans quelques souplesses ponctuelles (I).
Or, dans le cas de la restauration de Notre-Dame de Paris, le TA de la ville capitale vient de rendre une décision intéressante qui se fonde sur les divers usages possibles des mots « conservation » et « restauration, d’une part, et — via les débats parlementaires — sur un critère de finalité (téléologique à défaut d’être théologique, quoique) qui pourrait (même si ce cas s’avère fort spécifique) servir dans d’autres cas d’établissements publics dotés de missions particulières (II).
I. Rappels généraux sur le principe de spécialité
A tout établissement public, s’impose le « principe de spécialité » en vertu duquel ledit établissement ne peut pas légalement agir en dehors de son domaine de compétences, lequel est, par défaut, interprété de manière restrictive par le juge administratif.
Bref, « donné, c’est donné, mais pas plus que ce qui est donné ».
Sources : Art. L.5214-16 et L.5216-5 du CGCT ; CE, 23 octobre 1985, Commune de Blaye-les-Mines, Rec. p. 297 ; CE, 19 novembre 1975, Commune de Thaon-les-Vosges, p. 577 ; CE, 10 mai 1989, District de Reims c/ Commune de Saint-Brice-Courcelles, RFDA 1990, p. 188, concl. B. Stirn ; CE, 13 décembre 1996, Commune de Chaux-la-Lotière, req. n° 157090 ; CAA Bordeaux, 28 avril 2009, Communauté d’agglomération BAB, n° 08BX0062. Sur le principe d’une interprétation restrictive du principe de spécialité des établissements publics administratifs : CE, 28 septembre 1984, Conseil régional de l’ordre des architectes de Bourgogne, req. n° 36469 ; CAA Paris, 9 août 2000, Epad, n° 00PA00870, Droit administratif mai 2001, n° 112 ; CAA Marseille, 5 octobre 2004, SAN Ouest Provence, n° 04MA1508 ; CAA Douai, 4 mars 2001, Communauté d’agglomération « Amiens Métropole » et Commune de Longueau, n° 02DA00848 ; CAA Paris, 23 novembre 2004, Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux de communication, n° 00PA3920.
Cela dit ce principe de spécialité n’interdit pas d’agir parfois au delà des frontières géographiques de son périmètre.
Sources : CE Section, 6 mars 1981, Assoc. de défense des habitants du quartier de chèvre-morte, Rec. p. 125 ; CAA Douai, 13 septembre 2004, CA du Soissonais c/ Cnes de Chaudun et Ploisy, n°04DA00046 ; voir aussi CE, 18 septembre 2015, Association de gestion du conservatoire national des arts et métiers des pays de la Loire et autres, n° 390041, rec. T. pp. 757-800 ; voir également : La collectivité territoriale, soumissionnaire ordinaire ? [mise à jour] [VIDEO et article] ). Pour une application de ceci à des biens d’une section de communes, voir par exemple TA Clermont-Ferrand, 20 janvier 2022, n°:1900746. Pour le cas d’un EPTB, voir TA Nancy, 30 avril 2024, n° 2101004, 2101979 et 2103261 et voir ici notre article à ce sujet.
Mais n’empêche, ce qui est donné est donné : une compétence transférée l’est.
Sources : CE, Ass., 16 octobre 1970, Cne de Saint-Vallier, Rec. p. 583. Sur l’application dans le temps de cette règle : CE, 12 juin 2002, Communes de Fauillet, Montpouillan et Sainte- Marthe c/ Communauté de communes Val de Garonne, req. n° 246618 ; CE, 2 mars 2005, Commune de Vedène, n° 278123 ; TA Montpellier, Ord., 13 novembre 2002, Commune de Navacelles c/ Communauté de communes du mont Bouquet, req. n° 02.5386.
II. Dans le cas de la restauration de Notre-Dame de Paris, le TA de la ville capitale rend une décision intéressante qui se fonde sur les divers usages possibles des mots « conservation » et « restauration, d’une part, et — via les débats parlementaires — sur un critère de finalité qui pourrait (même si ce cas s’avère fort spécifique) servir dans d’autres cas d’établissements publics dotés de missions particulières
Reste que parfois le principe de spécialité peut être aussi éclairé, à l’image des vitraux de la cathédrale, par l’irruption du critère de finalité, par celle d’une approche théologique téléologique.
Le tribunal administratif de Paris juge en effet légal le marché public confiant à un groupement d’artistes le remplacement de certains vitraux conçus par Viollet-le-Duc qui n’avaient pas été endommagés par l’incendie des 15 et 16 avril 2019. Ce qui n’allait pas de soi justement parce que ces vitraux n’avaient pas été endommagés.
L’établissement public ad hoc avait été créé par une loi du 29 juillet 2019 pour assurer la conservation et la restauration de la cathédrale.
Des vitraux contemporains en lieu et place de leurs devanciers restés indemnes de l’incendie… était-ce encore une conservation ? une restauration ? Ou était-ce du hors piste au regard du principe de spécialité ?
Le marché relatif à ces vitraux contemporains a donc été contesté devant le tribunal administratif de Paris notamment par une association de défense du patrimoine. Celle-ci estimait en particulier que l’ajout d’un élément architectural nouveau, alors que les anciens vitraux de Viollet-le-Duc avaient été épargnés par l’incendie, n’entrait pas dans les missions de l’établissement public auquel la loi du 29 juillet 2019 n’avait confié que la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame.
Le tribunal a d’abord relevé que les termes « conservation » et « restauration » ne sont définis ni par la loi du 29 juillet 2019, ni par le code du patrimoine. Il s’est par conséquent fondé sur les débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi. Il a constaté qu’au cours de ceux-ci, les travaux de conservation et de restauration n’ont pas été envisagés par référence à la charte internationale de 1964 sur la conservation et la restauration des monuments et des sites, dite charte de Venise, ou comme impliquant un retour au dernier état visuel connu avant l’incendie. Ils ont, au contraire, été compris comme n’excluant pas la possibilité d’une démarche architecturale, telle que celle prévue par le marché contesté. Citons le TA :
« 14. Toutefois, d’abord, ni le texte de la loi du 29 juillet 2019 ni celui du décret du 28 novembre 2019 ne définissent les termes de « conservation » et de « restauration ». Ensuite, les dispositions législatives du code du patrimoine consacrées aux édifices classés au titre des monuments historiques figurent, d’une part, au titre Ier Dispositions générales et, d’autre part, au chapitre 1er Immeubles du titre II Monuments historiques et comprennent respectivement les articles L. 611-11 à L. 613-1 et les articles L. 621-1 à L. 621-42. Les dispositions réglementaires consacrées aux édifices classés au titre des monuments historiques figurent au titre Ier Dispositions générales ainsi qu’au chapitre 1er Immeubles du titre II Monuments historiques et comprennent respectivement les articles R. 611-1 à R. 613-2 et R. 621-1 à R. 621-91-1. Or aucun de ces articles ni aucune autre disposition législative ni réglementaire du code du patrimoine ne fournit de définition des termes de « conservation » et de « restauration » des édifices classés au titre des monuments historiques. Enfin, il résulte des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption des dispositions des articles 2 et 9 de la loi du 29 juillet 2019 que les termes de « conservation » et de « restauration » n’impliquent pas un retour au dernier état visuel connu avant l’incendie ni une référence explicite à la charte de Venise et n’excluent pas la possibilité d’une démarche architecturale telle que prévue par le marché de réalisation et de pose de vitraux contemporains en cause en l’espèce.
« 15. En deuxième lieu, l’association requérante entend se prévaloir des définitions des termes « conservation » et « restauration » telles qu’elles figurent aux articles 7 et 8 pour le premier, 9, 11 et 12 pour le second, de la charte internationale sur la conservation et la restauration des monuments et sites de 1964, dite «charte de Venise», élaborée lors du IIème congrès international des architectes et des techniciens des monuments historiques et adoptée en 1965 par le conseil international des monuments historiques. Toutefois, cette charte est dépourvue d’effet direct en droit interne et si elle peut éclairer la définition des termes de « conservation » et de « restauration », ces définitions, qui ne s’imposent pas au législateur, ne sauraient être invoquées pour en éclairer le sens et la portée, dès lors que le législateur ne s’en est pas approprié les termes, ainsi que cela ressort clairement des débats parlementaires. Dès lors, le moyen doit être écarté.
« 16. En troisième lieu, si lors de sa séance du 11 juillet 2024, la commission nationale du patrimoine et de l’architecture s’est prononcée, l’unanimité des suffrages exprimés, contre l’enlèvement des vitraux de Viollet-le-Duc, au motif que l’état « Viollet-le-Duc » a servi de référence pour toutes les décisions relatives au chantier de restauration en cours, cet avis est non contraignant et ne peut ainsi être utilement invoqué. Dès lors, le moyen doit être écarté.
« 17. Il résulte de ce qui précède que le marché litigieux ne présentait pas un caractère illicite. Pour les mêmes motifs, le marché litigieux n’est pas entaché d’un vice d’une particulière gravité. Ainsi, l’établissement public, par le biais du président du conseil d’administration qui avait reçu délégation à cet effet par la délibération du conseil d’administration de l’établissement public du 26 novembre 2024, était compétent pour signer le marché litigieux.»
Le tribunal en a déduit que le marché n’avait pas été signé par l’établissement public en dehors des missions de conservation et de restauration qui lui avaient été confiées. Il a par conséquent rejeté la requête.
Source :
TA Paris, 27 novembre 2025, Associations sites & monuments et M. A, n°2502474
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