Nouvelle diffusion
Faisons ensemble un point sur l’état de la jurisprudence sur les rapports d’orientation budgétaire (ça redevient de saison !) au fil d’un court article et d’une brève vidéo.
I. VIDEO (3 mn 04)
II. ARTICLE
En amont d’un conseil municipal, la jurisprudence a’avère stricte quant à l’importance de l’information à communiquer, qui doit être complète sans noyer le lecteur… le juge étant plus souple sur la forme de cette transmission.
Voir :
MAIS s’imposent des règles spécifiques en amont de certaines délibérations. C’est le cas, par exemple, depuis longtemps quand il s’agit de statuer sur une possible délégation de service public. C’est le cas depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 en matière de débat d’orientation budgétaire (DOB) et d’informations, rendues obligatoires depuis la loi.
Finalement ce n’est qu’en juin 2016 que furent publiées les dispositions réglementaires précisant ce régime, renforcées ensuite, notamment en 2018.
N.B. : avec une application dans le temps débattue expliquant sans doute une mansuétude initiale du juge : voir ici (TA Strasbourg, 25 avril 2018, n°1602577)…
Depuis, à cadences régulières, se trouvent des jugements de tribunaux administratif qui censurent l’omission de tel ou tel élément d’un rapport d’orientation budgétaire (ROB) conduisant à la censure du budget correspondant.
Citons par exemple celui-ci :
5. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le rapport d’orientation budgétaire préparé par les services de la commune de Drancy a fait l’objet d’un débat du conseil municipal acté par une délibération du 2 mars 2017 et a constitué la principale source d’information des élus pour l’adoption du budget primitif le 30 mars suivant ; que, dans ce rapport, la commune s’est bornée à indiquer que « les dépenses de personnel augmentent sensiblement : 1 180 000 euros, mais près de la moitié de cette somme est due à des mesures catégorielles décidées par le Gouvernement ces deux dernières années. La masse salariale, 60 660 000 euros (+1,9%) progresse donc plus fortement que les effectifs, 1814 postes, tous statuts confondus (+0,9%) » ;
« qu’en s’abstenant ainsi de donner aux élus municipaux les informations visées par les dispositions précitées sur la structure des effectifs, les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires, les heures supplémentaires rémunérées, les avantages en nature et le temps de travail des agents, la commune de Drancy a entaché d’irrégularité la procédure d’élaboration de la délibération approuvant le budget primitif ;»
Source : TA Montreuil, 12 avril 2018, n° 1703556, M. C., C+
Ou à des validations au contraire du caractère suffisant du ROB, au cas par cas :
«5. En second lieu, contrairement à ce que soutient M. V., le rapport d’orientations budgétaires comporte de manière suffisamment développée et complète des informations au sens des dispositions citées au point 3 pour permettre de préparer utilement le débat budgétaire, notamment des données relatives à l’évolution des effectifs (page 20), à l’évolution des avantages en nature (pages 21 et 22) et du temps de travail (page 22), à la structure et l’évolution de la dette (pages 28 et 29), et aux orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes ainsi qu’aux engagements pluriannuels et aux orientations envisagées en matière de programmation d’investissement (pages 52, 53 et 54). S’agissant des points sur lesquels le rapport serait, selon le requérant, défaillant, M. V. n’établit ni même n’allègue qu’il s’agirait d’informations devant figurer dans le rapport, ni que ces défaillances ne permettraient pas aux élus de discuter utilement des orientations retenues pour le budget primitif. Le moyen tiré du caractère incomplet et insincère de ce rapport au regard de la nomenclature imposée par les dispositions applicables manque en fait et doit donc, par suite, être écarté. »
Source : TA Versailles, 1re ch., 3 févr. 2025, n° 2304338.
Voir aussi par exemple :
« 4. En l’espèce, en vue du débat sur les orientations générales du budget pour 2020 qui s’est tenu le 13 février 2020, les conseillers municipaux de la commune d’Ambilly ont reçu une note explicative de synthèse d’une longueur de 15 pages. Ce rapport d’orientations budgétaires, qui spécifie les chiffres clés en matière de prévision budgétaire, la rétrospective de l’évolution des recettes et des dépenses de fonctionnement ainsi que le chiffrage des opérations d’investissement, comporte ainsi les informations nécessaires à l’information des conseillers municipaux sur les orientations budgétaires de la commune et sur la structure et la gestion de la dette. M. F. fait valoir que ces données sont succinctes et que ni le budget annexe du CCAS ni les engagements pluriannuels ne sont présentés. Toutefois, d’une part, ainsi que l’indique la commune, le niveau d’information du rapport d’orientations budgétairesne peut être celui exigé pour les communes de plus de 10 000 habitants tel qu’il est prévu au B de l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales et les dispositions de l’article L. 2312-1 du même code précisent que seuls doivent figurer au rapport d’orientations budgétaires les engagements pluriannuels envisagés. Or, ni M. F. ni la commune ne font état d’engagements pluriannuels qu’aurait pris la commune. D’autre part, l’information afférente aux budgets annexes n’a pas à figurer en tant que telle dans le rapport d’orientations budgétaires. Dans ces conditions, les conseillers municipaux d’Ambilly, commune de plus de 3 500 habitants, ont bénéficié d’une information suffisante sur les orientations générales envisagées pour le budget de l’année 2020.»
Source : TA Grenoble, 7e ch., 12 avr. 2024, n° 2006509.
Il y a, à ce stade, une vérification précise par le juge de ce que chaque item demandé s’y trouve, ou non. Mais nécessairement, le caractère suffisant, ou non, de l’information au sein de chaque item (ou la requalification de la correspondance entre ce qui est dit avec la liste des points à aborder) reste évidemment, inévitablement, un domaine subjectif.
Et le juge a précisé que :
« 5. Le débat d’orientation budgétaire institué par les dispositions précitées a pour objet de préparer l’examen du budget en permettant aux élus de disposer en temps utile des informations nécessaires dans la perspective de la prochaine décision sur le vote du budget. Ainsi, la délibération par laquelle il est pris acte du débat ayant eu lieu entre les élus sur le rapport d’orientation budgétaire présente un caractère préparatoire et ne constitue pas un acte décisoire.»
Source : TA La Réunion, 12 mai 2023, n° 2300581.
Une illustration intéressante vient d’en être donnée par le tribunal administratif (TA) de Marseille. Avec une censure… mais avec une porte ouverte à la régularisation.
Ce TA vient en effet d’annuler la délibération du conseil municipal de Marseille du 15 décembre 2023 approuvant le budget primitif de la commune pour 2024 avec un effet différé au 1er août 2025… pour régularisation.
Le tribunal, saisi par un conseiller municipal, constate une irrégularité dans la procédure d’adoption du budget en raison de l’insuffisance du contenu du rapport d’orientations budgétaires soumis au débat lors du conseil municipal du 23 octobre 2023 par rapport aux exigences du code général des collectivités territoriales, plus particulièrement en ce qui concerne les prévisions de dépenses d’investissement et la présentation des engagements pluriannuels de la commune.
Ơn notera les formulations très détaillées du TA :
« 6. Il ressort des pièces du dossier que le rapport sur les orientations budgétaires présenté au conseil municipal de la commune de Marseille a fait l’objet d’un débat dont a pris acte une délibération le 20 octobre 2023, en vue de l’adoption, lors de la séance du conseil municipal du 15 décembre 2023, du budget primitif de l’exercice 2024. S’agissant de l’évolution prévisionnelle des dépenses d’investissement en 2024 et des orientations envisagées par la commune en matière de programmation d’investissements dans le cadre d’engagements pluriannuels, ce rapport, en son paragraphe 2.2 consacré aux dépenses d’investissement, se borne à relever l’importance du volume budgétaire exécuté en 2023 dont plus de 40 millions d’euros investis pour les travaux réalisés dans le cadre du « plan école », et à indiquer qu’en 2024, « la poursuite du plan d’investissement pour Marseille se traduira par une montée en charge de l’investissement et la poursuite des travaux en cours en faveur d’une ville plus résiliente, plus verte, plus solidaire. L’année 2024 marquera également la publication du plan pluriannuel d’investissement, déclinaison plus fine et détaillée du PIM offrant une vision prospective des projets et des nouveaux équipements qui offriront une montée sans précédent de la qualité et du maillage du service public sur l’ensemble du territoire ». Le rapport évoque ensuite la nature de projets qui seront réalisés en 2024 en matière d’environnement avec, par exemple, la montée en charge du « Plan arbres » et la restauration de parcs publics, l’aménagement du littoral incluant la livraison du stade nautique en vue des jeux olympiques et la préfiguration d’une rénovation du parc balnéaire du Prado, ainsi qu’en matière d’action sociale, de lutte contre l’habitat indigne, de création et de rénovation d’équipements sportifs et culturels, et enfin de sécurité et de protection civile. Les dépenses d’investissement pour 2024 sont ainsi évoquées de manière générale sans être assorties ni d’une prévision de leur montant ni d’une présentation des engagements pluriannuels de la commune, les hypothèses d’évolution de ces dépenses pour 2024 ne résultant pas davantage du reste du contenu du rapport d’orientations budgétaires et notamment de son paragraphe 4.3 « Poursuivre l’ambition en investissement tout en limitant l’évolution de
l’endettement ».
« 7. Si la commune de Marseille fait valoir en défense qu’à la date de la préparation du rapport sur les orientations budgétaires, la détermination du niveau des investissements pour 2024 était en préparation par ses services, et qu’en tout état de cause, les élus en avaient connaissance dès lors que le conseil municipal avait approuvé le « plan d’investissement pour Marseille » (PIM) par délibération du 8 avril 2022, il appartenait toutefois à la commune d’indiquer, en les actualisant le cas échéant, les montants prévisionnels des dépenses d’investissement s’inscrivant notamment dans le cadre d’engagements pluriannuels, ou à tout le moins leur ordre de grandeur, dans le rapport d’orientations budgétaires. À cet égard, la seule référence au PIM adopté plus de deux ans auparavant en page 22 du rapport, sans mention de ses principaux éléments, ne permettait pas aux élus de disposer d’une vision claire du volume des dépenses d’investissement et de la programmation des engagements pluriannuels de la commune. Par ailleurs, si par un courriel du 18 octobre 2023, l’adjoint au maire chargé des finances a transmis aux élus siégeant à la commission « budget et comptes de la ville », des éléments plus précis sur le taux d’exécution des dépenses d’investissement des années précédentes et leur croissance de 189 millions d’euros en 2021 à un chiffre estimé entre 210 et 230 millions en 2023, ainsi que sur les autorisations de programme et crédits de paiement proposés au vote, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que l’ensemble des membres du conseil municipal aient eu connaissance de ces informations actualisées préalablement à la tenue du débat d’orientations budgétaires le 23 octobre 2023. Par ailleurs, si l’annexe à la délibération du 15 décembre 2023 approuvant le budget primitif pour 2024 indique l’affectation des dépenses d’investissement réalisées en 2023 et les montants de dépenses prévisionnelles pour 2024, et si le conseil municipal a adopté ce même 15 décembre 2023 un « plan pluriannuel d’investissement de la ville de Marseille pour 2024-2029 », il ne ressort pas des pièces du dossier que ces éléments aient été joints au rapport d’orientations budgétaires, qui avait pour objet de permettre aux élus, préalablement au vote du budget primitif, de débattre de manière éclairée sur les choix budgétaires. Enfin, si la commune invoque en défense un rapport de présentation qui aurait inclus des tableaux des évolutions prévisionnelles des dépenses d’investissement entre 2023 et 2024, elle ne le produit pas, et n’établit pas en toute hypothèse qu’il aurait été communiqué aux élus simultanément au rapport d’orientations budgétaires ou préalablement à la séance du conseil municipal du 23 octobre 2023. Il suit de là que le requérant est fondé à soutenir que, s’agissant des évolutions prévisionnelles des dépenses d’investissement et de la présentation des engagements pluriannuels, le rapport sur les orientations budgétaires ne comportait pas les éléments nécessaires à l’expression pertinente des élus sur les orientations budgétaires de la commune préalablement au vote sur le budget primitif, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article D. 2312-3 A 1° et 2° du code général des collectivités territoriales»
Le tribunal estime qu’en raison de ces insuffisances, les élus n’ont pas disposé en temps utile des informations nécessaires et ont été privés d’une garantie.
L’annulation de la délibération du 15 décembre 2023 ne prendra effet qu’à la date du 1eraoût 2025, le vice de procédure retenu étant susceptible de régularisation, ce qui est le point le plus intéressant de cette décision.
Source :
TA Marseille, 20 février 2025, M. A. (BP 2024 de Marseille), n°2401510
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