REP contre des décisions implicites : avant l’heure… c’est pas l’heure… mais le juge administratif peut librement décider de le sanctionner ou non (et il ne peut plus le faire si la décision de refus attaquée est adoptée au jour où il envisage de prendre son ordonnance).
En recours pour excès de pouvoir, s’impose une obligation stricte de produire l’acte attaqué, non sans quelques accommodements.
Sources : article R. 412-1 du Code de justice administrative (CJA) ; sur la possibilité — limitée — de faire état à défaut de ses infructueuses diligences pour obtenir cette pièce cf. CE, Ass., 4 janvier 1957, Messin, rec. p. 10. Sur le fait qu’il est possible de pallier à cette production si l’administration ou son avocat produit cette pièce en défense (!), voir CE, 5 décembre 1986, n° 73855). Sur l’office du juge en ces domaines, voir CE, 3 octobre 2018, Section française de l’observatoire international des prisons, n° 413989, rec. p. 357… Voir déjà antérieurement arrêt n° 354108 du 26 novembre 2012 ; voir ici). NB : en OQTF, l’administration doit produire l’acte.
Bien sûr, on peut attaquer aussi une décision implicite de rejet, mais en ce cas il faut prouver que l’on a formulé la demande conduisant à un tel rejet explicite ou implicite… Etant précisé que les exigences du juge, en matière de production de la décision attaquée en pareil cas, ont été assouplies le 1er décembre 2023.
Sources : Conseil d’État, 1er décembre 2023, M. M. B… D… c/ commune du Landreau, n° 466579, aux tables du recueil Lebon. Voir déjà antérieurement CE, 3 juillet 1991, M. Desault, n° 89462, rec. p. 268 et CE, 7 mars 2018, n° 404079 404080, rec. p. 65.
Oui… mais que se passe-t-il si une personne dépose un recours en excès de pouvoir contre une telle décision implicite… alors qu’il a déjà formulé sa demande mais que l’administration n’a pas encore répondu (explicitement ou implicitement ?
Réponse du juge administratif : REP contre des décisions implicites : avant l’heure… c’est pas l’heure… mais le juge administratif peut librement décider de le sanctionner ou non.
Que le recours soit à rejeter ne surprendra personne : la décision implicite ou explicite de rejet n’est pas adoptée. Il n’y a donc pas encore d’acte adopté. Donc pas d’acte à attaquer. CQFD.
Il est vrai qu’un requérant débutant pourrait confondre avec les règles en plein contentieux (là, il est possible d’attaquer en termes indemnitaires même si la réponse à une demande préalable n’a pas encore été explicitement ou implicitement formulée par l’administration, si le juge statue à une date où ledit refus de demande préalable existe en droit… Et encore n’est pas sans quelques subtilités).
Sources pour le dernier état du droit sur ce sujet subtil, voir mon article sur l’application de ceci notamment en référé provision, mais où je rappelle plus largement le droit applicable : RAPO, avant l’heure ce peut être l’heure [même pour les référés provision… si une décision de refus d’un RAPO est intervenue avant le jour où le juge statue] ; Conseil d’État, 7 juillet 2023, n° 471401, aux tables du recueil Lebon.
N.B. : dans l’affaire présentement commentée, au moins un des deux requérants était très expérimenté ou supposé tel après tant de recours. Les mystères des bourdes sont souvent insondables. Pour chacun de nous d’ailleurs.
Sauf que justement le recours pour excès de pouvoir a des règles fort différentes de celles du plein contentieux… ne serait-ce qu’en termes d’office du juge et, surtout, de dates (appréciation de la légalité d’un acte à sa date d’adoption en recours pour excès de pouvoir ; appréciation au jour où le juge statue en plein contentieux).
DONC un recours pour excès de pouvoir prématuré, contre une décision implicite ou explicite de l’administration, peut évidemment être rejeté par simple ordonnance du juge administratif. Puisqu’est attaqué un acte qui n’existe pas, ou pas encore.
Il faut rappeler en effet que plusieurs dispositions prévoient des rejets par ordonnances de requêtes manifestement irrecevables… et en l’espèce s’appliquaient le régime très classique du 4e point de l’article R. 222-1 du Code de justice administrative (CJA) :
- « […]2° Rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative ;
3° Constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur une requête ;
4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n’est pas tenue d’inviter leur auteur à les régulariser ou qu’elles n’ont pas été régularisées à l’expiration du délai imparti par une demande en ce sens ;
[…] - 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. […] »
NB : sur un article récent rappelant les grands traits de ce régime, voir : Ordonnances de tri en cas de requête indemnitaire manifestement irrecevable, faute de décision préalable, voire même de demande préalable : encore faut-il inviter le requérant à régulariser…
Dans le cas d’espèce, le Conseil d’Etat aboutit donc à la conclusion, logique, selon laquelle (pour citer le résumé des futures tables) :
« Il résulte des articles R. 222-1, R. 421-1 et R. 612-1 du code de justice administrative (CJA) que lorsqu’un requérant, après avoir présenté une demande à l’administration, saisit le juge administratif avant que celle-ci ne se soit prononcée sur cette demande, ses conclusions, dirigées contre une décision qui n’est pas encore née, sont irrecevables. »
Ce qui ne surprendra personne.
Mais peut-on alors rejeter la requête par simple ordonnance ?
Non répondait le juge en 2003.
Source : CE, 25 avril 2003, Société anonyme Clinique les Chataîgniers, n°238683. Voici le résumé du rec. d’alors : « Le juge, saisi prématurément d’une requête dirigée contre une décision qui n’est pas encore intervenue, ne peut faire usage du pouvoir, qu’il tient de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, de la rejeter par ordonnance pour irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance, dès lors que l’irrecevabilité de telles conclusions peut être couverte en cours d’instance par l’intervention de la décision, prématurément attaquée, entre l’introduction de l’instance et le jugement du litige.»
… Cependant, ce refus se faisait sous l’empire d’un droit aujourd’hui révolu (l’article R. 222-1, précité, ayant été réformé par le décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006).
Donc en l’état de la formulation, désormais, de l’article R. 222-1 du CJA, précité, le Conseil d’Etat pose donc que :
« Si cette irrecevabilité peut être couverte, en cours d’instance, par l’intervention d’une décision expresse ou implicite, il est loisible au juge, tant qu’aucune décision n’a été prise par l’administration, de rejeter pour ce motif les conclusions dont il est saisi. »
Donc si une personne formule une demande à une administration et qu’ensuite cette personne attaque l’administration contre le refus explicite ou implicite qui lui est opposé :
- elle sera recevable, sur ce point, si elle attaque la décision de refus implicite ou explicite une fois celle-ci adoptée (et avant l’expiration du délai de recours)
- elle sera recevable si le jour où le juge envisage de prendre une ordonnance de rejet… entre temps la décision explicite ou implicite a bien été prise par l’administration. Bref, pas d’ordonnance de rejet
- elle pourra donner lieu à une ordonnance de tri pour irrecevabilité si le juge statue avant qu’une telle décision explicite ou implicite de rejet a été adoptée… Mais libre au juge de ne pas prendre une telle ordonnance s’il estime utile de sauver la requête de l’irrecevabilité (ou s’il ne se rend compte de cette irrecevabilité que trop tard !).
NB : ne pas laisser cette marge de manoeuvre au juge — qui peut certes être débattue — aurait conduit sinon à des risques que l’on estime que toute requête de ce type doit être rejetée, imposant un contrôle diligent de ce point sur chaque nouvelle requête dans les juridictions, ce qui parfois pourrait ne pas être réaliste.
Dernier point à trancher. Sommes nous bien dans le cas du 4° de l’article R. 222-1 du CJA, précité ? Réponse oui d’autant que le requérant, n’ayant pas la main sur les prises de décision explicite ou implicite de l’administration à ce stade, ne saurait en réalité régulariser quoi que ce soit. D’où là encore le futur résumé que voici :
« Une telle irrecevabilité étant manifeste et le juge ne pouvant inviter le requérant à la régulariser, puisqu’une telle régularisation ne peut résulter que de l’intervention ultérieure d’une décision expresse ou implicite, les conclusions qui en sont entachées peuvent être rejetées par ordonnance sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du CJA.»
NB : sur le fond, il s’agissait d’un contentieux sur la vidéoprotection augmentée, ou « intelligente », avec notamment le célèbre logiciel Briefcam. Sur ce point, voir : Conseil d’État, ord., 21 décembre 2023, n° 489990. Voir notre article : Vidéoprotection intelligente (algorithmique) : le Conseil d’Etat rend une importante décision (illégalité de certaines fonctions ; y compris sur Briefcam ; mais pas de sanction si elles ne sont pas activées, ou au moins pas en temps réel)
Source :
Voir aussi les conclusions de M. Laurent DOMINGO, Rapporteur public :
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