Nouvelle diffusion pour le premier anniversaire de cette décision
N.B. : comme indiqué dès le titre, puis dans le contenu de cet article… ce qui suit ne s’applique ni aux syndicats mixtes fermés, ni aux syndicats intercommunaux, ni aux EPCI à fiscalité propre.
Dans les syndicats mixtes ouverts, les statuts revêtent une importance tout à fait particulière pour déterminer un grand nombre de règles qui ne figurent pas (ni directement ni par renvoi) aux articles L. 5721-1 et suivants du CGCT. Il en résulte une grande liberté statutaire (sous réserve de ne violer aucun principe général du droit) pour qui maîtrise l’art délicat des rédactions en ce domaine (I).
Cette grande liberté s’étendait même autrefois au point de savoir qui était ou n’était pas éligible à être désigné pour siéger dans un tel SMO. Cette liberté a, depuis 2020, disparu (II).
Mais cette liberté demeure en revanche pour ce qui est du mode de scrutin pour désigner les délégués des membres du SMO appelés à y siéger (III).
Le Conseil d’Etat vient en effet de poser que c’est aux statuts de déterminer ce mode de scrutin… et qu’à défaut pour ceux-ci d’avoir préciser ce mode de scrutin, c’est au membre du SMO de fixer ces règles. La bonne nouvelle c’est qu’il en résulte, là encore, une grande liberté. La mauvaise nouvelle est que très souvent ce mode d’emploi, tel qu’il vient d’être fixé par le juge, s’avère éloigné de la pratique sur le terrain… et qu’il sera bon pour nombre de SMO, voire de membres de SMO, de corriger le tir, si possible avant 2026.
Voyons ceci au fil d’une vidéo et d’un article.
1/ VIDÉO
Voici d’abord une vidéo de 5 mn 54 :
2/ ARTICLE
I. Importance particulière des statuts dans le cas des syndicats mixtes ouverts, pour déterminer un grand nombre de règles qui ne figurent pas (ni directement ni par renvoi) aux articles L. 5721-1 et suivants du CGCT. Il en résulte une grande liberté statutaire (sous réserve de ne violer aucun principe général du droit) pour qui maîtrise l’art délicat des rédactions en ce domaine.
L’art de créer des statuts de syndicats mixtes ouverts (SMO ; les syndicats régis par les articles L. 5721-1 et suivants du CGCT) est peut-être un art mineur, au regard de ceux qui sont régis et protégés par les muses de l’antiquité.
Il n’en demeure pas moins que c’est un art complexe ou, pire, un art qui semble simple et ne l’est pas.
Le corpus de règles propres à ces SMO est limité, mais « piégeux » et il est utile, en évitant lesdits pièges, de fixer des règles par défaut.
En 2018, le Conseil d’Etat rappelait que dans un très grand nombre de cas, les articles L. 5721-1 et suivants du CGCT ne fixent, ni directement ni par renvoi, les règles de fonctionnement de ces syndicats, lesquelles sont donc à préciser par les statuts (souvent par un renvoi au droit intercommunal syndical usuel mais d’autres solutions sont possibles tant que l’on ne viole aucun principe général du droit [PGD]… et que l’on convainc point par point le préfet signataire des statuts) :
« En l’absence de toute disposition législative ou réglementaire du code général des collectivités territoriales qui régirait, soit directement, soit par renvoi aux règles applicables aux collectivités territoriales les modalités de convocation du comité syndical d’un syndicat mixte régi par les articles L. 5721-1 à L. 5722-11 du code général des collectivités territoriales et associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, il appartient à ce syndicat de fixer les règles applicables dans ses statuts.»
Cette importance des statuts contraste avec la piètre qualité de nombre de statuts que nous rencontrons au quotidien dans ce domaine….
Voici cet arrêt : CE, 18 octobre 2018, Préfète du Territoire de Belfort, n° 421197
Au nombre de ces règles à fixer dans les statuts, ou à défaut par délibération du comité de ce SMO, se trouvent par exemple les modalités de désignation des membres du bureau dudit syndicat :
« Considérant qu’aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne fixe, soit directement soit par renvoi aux règles applicables aux collectivités territoriales, les modalités de désignations des membres du bureau d’un syndicat mixte « ouvert » ; que dans le silence des dispositions législatives ou réglementaires, ces règles peuvent être fixées par les statuts de ce syndicat mixte ; que si ces statuts ne contiennent aucune stipulation [SIC !] sur les modalités de désignation des membres du bureau syndical, il appartient alors au comité syndical de décider des modalités de désignation des membres de ce bureau ;
Source : TA Melun, 15 janv. 2016, n° 1509759. Voir aussi ici la décision n° 1509758 de la même juridiction, lue le même jour.
Ceci dit, l’étendue de cette liberté statuaire reste un point débattu s’agissant de certains de ces aspects. Voir par exemple notre article sur un jugement intéressant : TA Bastia, 29 septembre 2022, M. OTTAVI et autres, n° 2101003.
II. Cette grande liberté s’étendait même autrefois au point de savoir qui était ou n’était pas éligible à être désigné pour siéger dans un tel SMO. Cette liberté a, depuis 2020, disparu.
Le principe et l’étendue de cette liberté statutaire en SMO remonte à fort longtemps. Ainsi, était-ce aux statuts des SMO de définir qui était, ou n’était pas, éligible à être désigné par ses membres pour siéger au sein des organes d’un tel syndicat. Voir sur ce point l’arrêt du Conseil d’Etat, en date du 27 juillet 2005, n° 274315, mentionné aux tables du recueil Lebon :
« Considérant, d’une part, qu’il ne résulte ni des articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, applicables aux syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, et régissant le syndicat mixte du pays Loire-Val-d’Aubois, ni d’aucun autre texte, que les délégués des communes d’un tel syndicat mixte doivent être choisis au sein d’un conseil municipal ; que les conditions de ce choix sont entièrement régies par les statuts du syndicat ; »
Mais depuis 2020 s’applique l’alinéa 5 de l’article L. 5721-2 du CGCT, issu de la loi NOTRe de 2015, qui dispose, à compter des élections municipales générales de 2020, que :
« Pour l’élection des délégués des communes, des départements et des régions au comité du syndicat mixte, le choix de l’organe délibérant peut porter uniquement sur l’un de ses membres.
« Pour l’élection des délégués des établissements publics de coopération intercommunale et des délégués des syndicats mixtes au comité du syndicat mixte, le choix de l’organe délibérant peut porter sur l’un de ses membres ou sur tout conseiller municipal d’une commune membre.»
Avec au total le tableau suivant (où j’insère au passage un rappel de l’état du droit sur ce point précis pour les syndicats mixtes fermés [SMF] des articles L. 5711-1 et suivants du CGCT) :
NB par « point débattu » j’entend que deux ou trois aspects de cette question restent susceptibles d’interprétations et que, en tant qu’avocats de tels syndicats, il est raisonnable que nous n’en écrivions pas plus, dans l’intérêt de nos clients.
Or, cette liberté, qui a donc disparu pour déterminer l’éligibilité à siéger au sein des organes des SMO (qui peut ou ne peut pas être désigné par les membres du syndicat à cet effet, pour siéger au comité syndical par exemple)… demeure en revanche pour ce qui est du mode de scrutin (III).
III. Cette liberté demeure en revanche pour ce qui est du mode de scrutin pour désigner les délégués des membres du SMO appelés à y siéger. Le Conseil d’Etat vient de poser que c’est aux statuts de déterminer ce mode de scrutin… et qu’à défaut pour ceux-ci d’avoir précisé ce mode de scrutin, c’est au membre du SMO de fixer ces règles. La bonne nouvelle c’est qu’il en résulte, là encore, une grande liberté. La mauvaise nouvelle est que très souvent ce mode d’emploi, tel qu’il vient d’être fixé par le juge, s’avère éloigné de la pratique sur le terrain.
A la suite des élections municipales générales de 2020, la communauté d’agglomération du Sud (CASUD ; à La Réunion) a procédé à la nomination de ses délégués pour la représenter au sein du syndicat mixte de Pierrefonds.
La note de synthèse pour la séance à laquelle cette désignation devait être faite mentionnait que « pour la désignation des représentants de la CASUD, le Président propose de retenir le mode de scrutin à la majorité absolue », sans préciser s’il s’agissait d’un scrutin de liste ou non.
Un contentieux électoral en résulte, au terme duquel le TA de La Réunion censure cette désignation en ces termes :
« 6. D’autre part, en l’absence de toute disposition législative ou règlementaire fixant, soit directement, soit par renvoi aux règles applicables aux collectivités territoriales les modalités de désignation des délégués des collectivités membres d’un syndicat mixte « ouvert » régi par les dispositions des articles L. 5721-1 à L. 5722-11 du code général des collectivités territoriales et associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, il appartient à ce syndicat de fixer les règles applicables dans ses statuts. Si ces statuts ne contiennent aucune stipulation [SIC !] sur les modalités de désignation des membres du conseil syndical, il appartient au conseil délibérant de chaque collectivité membre du syndicat de les fixer.»
Source : TA La Réunion, 1re ch., 12 févr. 2024, n° 2301603.
NB : il est à rappeler que seul un contrat, une convention stipule. Or, des statuts de SMO sont des actes unilatéraux signés par le seul préfet du siège dudit SMO. Donc y voir un contrat est vrai symboliquement, ce qui peut ouvrir à ce que l’on conçoive l’usage du verbe « stipuler ». Mais en droit, cela reste une erreur. Une très regrettable erreur. Bon après, on peut avoir aussi une interprétation très large de la notion consistant à « contracter » :
Le Conseil d’Etat a été saisi à hauteur d’appel et celui-ci a en tout point confirmé la position du juge de première instance :
« 2. D’une part, en l’absence de toute disposition législative ou règlementaire fixant, soit directement, soit par renvoi aux règles applicables aux collectivités territoriales, les modalités de désignation des délégués des collectivités membres d’un syndicat mixte dit ouvert régi par les dispositions des articles L. 5721-1 à L. 5722-11 du code général des collectivités territoriales et associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, il appartient à ce syndicat de fixer les règles applicables dans ses statuts. Dans le cas où ces statuts ne contiennent aucune stipulation [SIC !] sur les modalités de désignation des membres du conseil syndical, il appartient à l’organe délibérant de chaque collectivité ou groupement membre du syndicat de les déterminer. »
Et comme cela n’a pas été fait et que le conseil communautaire n’en avait pas délibéré, et qu’en plus la note de synthèse manquait de précision sur ce point, l’annulation de l’élection ne pouvait qu’être confirmée par le Conseil d’Etat, ce qu’il a fait en ces termes :
« D’autre part, aux termes des dispositions du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-1 du même code : » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal « .
« 3. Aux termes du 1 du IV des statuts du syndicat mixte de Pierrefonds, chaque membre désigne ses délégués selon des modalités qui lui sont propres. Il revenait dès lors au conseil communautaire de la CASUD de déterminer explicitement les modalités de désignation de ses délégués. Or, il résulte de l’instruction, d’une part, que la note explicative de synthèse adressée aux conseillers communautaires en vue de la séance de ce conseil du 8 décembre 2023, au cours de laquelle se sont déroulées les opérations électorales en litige, se bornait à mentionner que la modification des statuts du syndicat mixte de Pierrefonds imposait une nouvelle désignation de six délégués titulaires et six délégués suppléants, que le président proposait de retenir un mode de scrutin à la majorité absolue et que les listes de candidats devraient lui être communiquées. Cette note ne précisait pas explicitement si le scrutin proposé relevait du scrutin de liste majoritaire ou bien du scrutin majoritaire plurinominal, ni, dans la seconde hypothèse, si ne seraient recevables que les listes de candidats complètes, ni, en tout état de cause, les conditions dans lesquelles les élus suppléants seraient appelés à suppléer les élus titulaires, ni les conditions dans lesquelles il était proposé d’organiser le scrutin afin, dans le cas d’une pluralité de listes de candidats, d’assurer que finisse par se dégager une majorité absolue. D’autre part, il résulte du compte rendu des débats que ces choix n’ont été ni débattus ni mis au vote, tandis que la liste déposée par M. A… et son suppléant a été déclarée irrecevable au motif qu’elle ne respectait pas les modalités de présentation des candidatures, pourtant ni déterminées par le conseil ni annoncées, sous réserve de la décision du conseil, par la note explicative de synthèse. Par suite, M. A… et son suppléant n’ayant pas été mis à même de présenter utilement leur candidature à l’élection, M. O… B… et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que la sincérité du scrutin ainsi que la validité des résultats proclamés en avaient été affectées et que les opérations électorales qui se sont déroulées le 8 décembre 2023 en vue de la désignation des délégués de la CASUD au sein du syndicat mixte de Pierrefonds devaient être annulées.»
Source :
Bonnes nouvelles :
- le droit est clarifié car depuis la loi NOTRE de 2015, un débat existait sur ce point s’agissant de ce point du mode de scrutin
- la liberté statutaire se confirme (sous réserve de ne violer aucune des rares dispositions des articles L. 5721-1 et suivants du CGCT)
Mauvaises nouvelles :
- ceux de ces statuts qui ne fixent aucune règle mériteront d’être réformés sauf à ce que chaque membre à défaut fixe des règles sur ce point. En pratique, rares sont ceux des statuts qui fixent des règles précises en la matière, mais la plupart de ces statuts renvoient au droit commun des syndicats intercommunaux, ce qui est commode. Mais pour les statuts silencieux, des choix seront à opérer avant 2026…
- pour ceux de ces membres des SMO qui veulent, dans le silence statuaire, fixer leurs propres règles, il serait raisonnable d’adopter une délibération ad hoc. Fixer ces règles en même temps que l’élection pourrait être un sujet débattu politiquement comme juridiquement.
- je puis témoigner que la pratique s’éloigne fort du mode d’emploi tel que brossé par le Conseil d’Etat
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