Depuis 2022-2023 surtout, il n’est plus si rare que, sur le terrain, il faille refuser des permis de construire même en zone constructible, faute d’eau potable en volume suffisant, et ce même dans des zones qui historiquement ne manquaient pas de ressource, y compris en période estivale. 

Les services de l’Etat ont pu aider les communes à fonder des refus.

En Ardèche, pour la région de Vallon Pont d’Arc en zone RNU, en mars 2023, c’est carrément le Préfet qui avait suspendu son accord des permis de construire (PC) dans 22 communes. Dans le Var, les services de l’Etat ont ainsi, aussi, bâti un argumentaire juridique en ce sens. Des évolutions législatives sont envisagées… Mais en attendant de tels refus devaient  reposer sur une appréciation au cas par cas, avec beaucoup de prudence. En distinguant selon les projets, en limitant dans le temps les refus. 

Or voici que le droit est enfin clair à ce sujet :

• Trois solutions étaient en effet possibles pour refuser un permis de construire, faute d’eau potable en volume suffisant, même en zone constructible (I).
• Un jugement du TA de Toulon avait en février 2024 pu déjà rassurer les collectivités sur ce point, et ce avec une analyse juridique solide (II).
• Un jugement de novembre 2025, du tribunal administratif de Dijon, allait aussi dans ce sens, mais dans le cas particulier d’une ICPE (III).
• Puis en décembre 2025, le Conseil d’Etat est venu en tous points confirmer le raisonnement du TA de Toulon, donnant aux collectivités un mode d’emploi clair, leur permettant sous certaines conditions de refuser des permis de construire, faute d’eau en volume suffisant, même en zone constructible (IV). 
• Mais les collectivités devront prendre garde aux possibles futurs recours indemnitaires en pareil cas (V)… 

 

 

 

I. Trois solutions pour refuser un permis de construire, faute d’eau potable en volume suffisant, même en zone constructible 

 

A la base, s’impose de regarder lors de l’octroi d’un permis de construire alors que l’eau vient à manquer… s’il y a, ou non, extension de réseau (versus un simple raccordement) et s’il y a, ou non, non auto-alimentation (voir ci-après)…

Voir par exemple : CE, 30 octobre 1996, n° 126150 ; CE, 30 mai 1962, Parmentier, rec. T. p. 912 ; CE 4 mars 2009, Mme Matari, n° 303867, rec. T 989 ; CE, 11 juin 2014, n° 361074 ; CE, 24 mai 1991, n° 89675 et 89676 ; CAA Toulouse, 21 février 2023, n°20TL03185 ; CE, 30 mars 2011, n°324552 ; CAA Lyon, 10 mars 2020, n°18LY04704 ; CAA Lyon, 16 juin 2020, n°18LY04662.

Attention : Le refus de raccorder une construction irrégulière aux réseaux n’est possible que si une décision a été clairement prise en ce sens (Cass., 3ème, 15 juin 2017, Société Panaco, Pourvoi n° 16-16838).

Ces solutions demeurent légales. On peut refuser un PC si cela entraîne une extension du réseau public sauf auto-alimentation, pour schématiser à outrance un droit un peu plus subtil que cela.

Mais quid si ce n’est pas le cas ? S’il s’agit de refuser tout nouveau PC, faute d’eau en volume suffisant, même dans les zones où cela entraîne, certes de nouveaux branchements, mais pas d’extension de réseau ?

Les communes se fondent alors sur 3 bases juridiques.

1/

La première est celle de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme :

« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »

Faute d’eau, il y a un risque de salubrité et de sécurité publiques au sens de cet article.

Le juge a pu dans le passé valider des refus de permis faute d’eau potable. Voir par exemple : Cour administrative d’appel de Marseille, 20 juin 2019, n° 18MA03745. C’était en vertu de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme précité, mais aussi sur le fondement de l’article L. 111-4 de ce même code qui le permettaient nettement.

Mais une jurisprudence du Conseil d’Etat conduit à une grande prudence.

« En vertu de ces dispositions, lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. »
CE, 26 juin 2019, n° 412429.

Dans ce cadre :

• on peut délivrer le permis avec quelques « prescriptions spéciales »
• et ce n’est qu’à défaut que le permis de construire peut alors être refusé.

Autant dire que le refus de PC doit d’abord être fondé par l’impossibilité de le délivrer avec prescriptions.

Source : CE, 26 juin 2019, n° 412429. Voir aussi CE, 22 juillet 2020, Société Altarea Cogedim IDF, req., n° 426139 ; CE, 1er mars 2023, Société Energie Ménétréols, req., n°455629 ; CAA Paris 6 octobre 2022 SCCV Mille Arbres, req. n° 21PA04912 ; CAA Paris 6 octobre 2022 SNC Paris Ternes Villiers, req. n° 21PA04905 ; etc.

2/

Deuxième base juridique : l’article L. 111-11 du Code de l’urbanisme :

« Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés.
« Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies.
« Les deux premiers alinéas s’appliquent aux demandes d’autorisation concernant les terrains aménagés pour permettre l’installation de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs.
« Un décret en Conseil d’Etat définit pour ces projets les conditions dans lesquelles le demandeur s’engage, dans le dossier de demande d’autorisation, sur le respect des conditions d’hygiène et de sécurité ainsi que les conditions de satisfaction des besoins en eau, assainissement et électricité des habitants, le cas échéant, fixées par le plan local d’urbanisme.
« Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés.

Là encore, la jurisprudence incite à la prudence, aux études au cas par cas, à l’absence de décision radicale et définitive…

 

3/

Une troisième base juridique, fragile, consiste à s’appuyer aussi sur les compétences communales au titre du service public de défense extérieure contre l’incendie (DECI) au titre de l’article L. 2225-2 du CGCT… non sans fragilités.

 

Au total, des solutions au cas par cas s’imposent. Avec des suspensions provisoires par période, annoncées le temps de trouver des solutions opérationnelles… avec des différences selon que le projet est, ou n’est pas, consommateur d’eau, et de nombreux autres moyens de sécuriser juridiquement ces questions au cas par cas. 

 

Voir à ce sujet la vidéo (5 mn 25) que j’avais faite avec mon associé N. Polubocsko (à jour d’avril 2023 mais ce qui y est évoqué est tout à fait encore à jour, la jurisprudence de février 2024 et de décembre 2025… confirmant en tous points notre analyse d’alors :

https://youtu.be/xQlDFzoIVT4

 

II. La position du TA de Toulon en 2024 

 

C’est dans ce cadre qu’une nouvelle jurisprudence du TA de Toulon, rendue certes dans un territoire où le stress hydrique s’avère non seulement considérable, mais aussi relativement nouveau (en tous cas à ce niveau là), avait déjà pu, dans un premier temps, rassurer les collectivités confrontées à ces difficultés.

Clause de non-responsabilité (disclaimer) : conseils de la communauté de communes en ce domaine, nous ne sommes pas neutres dans cette affaire.  

Voyons quels sont les apports de ce jugement, qui sont à apprécier à la lumière, aussi, des autres décisions précitées :

• le maire avait refusé le PC sur le fondement principal de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, évoqué ci-avant en 1/.
  Le juge admet une vision large de cet article :
  • en termes de risques : « les risques d’atteinte à la sécurité et la salubrité publiques visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l’opération projetée peut engendrer pour des tiers. »
  • dans le cadre de cette même vision globale, bien sûr que l’on prend en compte aussi les poteaux incendie (PI ; ou PEI) privés :
    • « pour refuser le permis de construire sollicité par XXX, le maire de la commune relève que les deux poteaux d’eau incendie (PEI) opérationnels situés à moins de 200 mètres [MAIS, relève le juge en se fondant notamment sur règlement départemental de défense extérieur contre l’incendie (DECI) du Var] La qualification de PEI privé ou de PEI public modifie seulement la charge des dépenses et les responsabilités afférentes et non l’usage. D’autre part, ainsi que le soutient le requérant, deux autres PEI opérationnels se trouvent à moins de 200 mètres du terrain d’assiette du projet de sorte que, lors de l’instruction de la demande du pétitionnaire, la commune de Fayence pouvait aisément constater que le projet bénéficiait des dispositifs suffisants pour répondre utilement au risque incendie. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que le maire a commis une erreur d’appréciation pour refuser le projet de construction au motif du risque incendie.»
  • surtout, et c’est le point positif du point de vue des collectivités (et cela prouve l’intérêt de faire des études pour sécuriser son argumentaire en droit) :
    • « pour refuser le permis de construire demandé, le maire de Fayence relève que le projet de construction aura des effets sur les ressources en eau dont la faible capacité est de nature à avérer un risque pour la santé et la salubrité publique. Le requérant soutient que le risque d’insuffisance en eau ne saurait être regardé comme un risque pour la sécurité et la salubrité publiques mentionnées par les dispositions précitées de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, et qu’en toute hypothèse l’insuffisance de la ressource en eau n’est pas démontrée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu’une étude portant sur les besoins en eau, menée par un bureau d’études à la demande de la communauté de communes du Pays de Fayence, et reprise dans l’avis défavorable qu’elle a rendu sur le projet, met en évidence en juillet 2021 une insuffisance des ressources en eau à très court terme, compte tenu de l’assèchement de deux forages et du faible niveau du troisième. Ainsi, le moyen tiré de l’absence de toute démonstration du caractère insuffisant de la ressource en eau manque en fait. Par suite, une telle insuffisance qui expose à la fois les futurs occupants de la construction en cause mais également tous les usagers, pourtant tiers à l’opération projetée, est de nature à porter atteinte à la salubrité publique, au sens des dispositions de l’article R. 111-2 précité du code de l’urbanisme. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait pu valablement accorder le permis de construire sollicité en l’assortissant de prescriptions. Par conséquent, c’est à bon droit que le maire a pu s’opposer au projet au motif qu’il est de nature à porter atteinte à la salubrité publique.»
  • Sur la base notamment de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :
    • • « un permis de construire doit être refusé lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d’autre part, lorsque l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.»
      • Mais cela s’apprécie selon ce juge d’une manière qui ne permet que le refus pour cause d’impossibilité à court terme à l’aune du seul nouveau branchement :
        • « Il ressort des pièces du dossier que pour refuser le permis de construire sollicité, le maire de Fayence vise l’avis de la régie des eaux intercommunale du 7 décembre 2022 qui se prononce défavorablement sur le projet en cause, compte tenu de l’insuffisance des ressources en eau, de la dégradation de cette situation consécutive aux épisodes de sécheresse en 2022 et des travaux à réaliser, afin d’assurer la sécurité de la distribution d’eau. Le maire fait également valoir qu’une telle distribution nécessite des travaux de plus grande ampleur (liaison avec le lac de Saint Cassien, recherche et exploitation de nouvelles ressources) dont la communauté de communes du Pays de Fayence n’est pas en mesure d’indiquer des délais de réalisation. Le requérant soutient que la commune n’établit pas l’insuffisance de ressource en eau qu’elle prétend et qu’en tout état de cause, lesdits travaux sont sans incidence sur le possible raccordement au réseau public qu’il a mentionné sur le plan de masse joint à sa demande. Si, tel que dit précédemment, il ressort des pièces du dossier que la commune établit bien l’insuffisance des ressources en eau, en revanche, les travaux dont la commune fait état pour y remédier, ayant trait à la recherche et à l’exploitation de nouvelles ressources en eau, ne sont toutefois pas directement nécessaires à la desserte du terrain d’assiette du projet, dont il n’est pas contesté qu’il puisse être raccordé au réseau public d’eau potable. Par suite, le requérant est fondé à demander l’annulation de ce motif illégal.»
  • on voit aussi que le fondement tiré de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ne pourra pas aisément être utilisé pour les questions d’alimentation en eau potable.

Source : TA Toulon, 23 février 2024, n° 2302433

 

III. Un jugement de novembre 2025, du tribunal administratif de Dijon, allait aussi dans ce sens, mais dans le cas particulier d’une ICPE

 

Le tribunal administratif de Dijon est ensuite allé dans le même sens en validant un refus de permis de construire, mais dans un cadre un peu plus particulier où l’administration dispose en réalité d’un peu plus de marge de manoeuvre, à savoir une permis de construire pour une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE), en l’espèce un projet de poulailler industriel.

Ce jugement, nous n’en avons pas encore le texte, qui n’est à ce jour disponible ni dans les bases de données en ligne, ni même sur https://opendata.justice-administrative.fr/recherche/TA21. Il y sera sans doute bientôt mais voici des extraits communiqués par le cabinet d’avocats victorieux dans ce jugement, où l’on notera la prise en compte en effet des données sanitaires et des effets du réchauffement climatique :

« un risque de pollution du ruisseau situé en contrebas en raison du ruissellement de produits antibiotiques et vétérinaires, une alimentation en eau potable importante du poulailler, à mettre en regard des capacités du réseau et des besoins en eau de la population et des autres activités, et en tenant compte du changement climatique, des nuisances sonores, olfactives et visuelles pour les habitants du village, des voies inadaptées au trafic généré par le projet, un risque pour la sécurité des habitants du village liée à l’étroitesse et la configuration des voies, une solidité insuffisante des accès ainsi que l’absence de revêtement sur une partie du chemin. »
[…]
« En l’espèce, le maire de S. s’est notamment fondé, pour refuser la délivrance du permis de construire demandé par M.X, sur les risques que présente son projet pour la salubrité publique en raison d’une « alimentation en eau potable importante, à mettre en regard des capacités du réseau et des besoins en eau de la population et des autres activités, et en tenant compte du changement climatique. La circonstance que le projet porte sur une installation classée pour la protection de l’environnement ne faisait pas obstacle à ce que le maire se fonde sur un tel motif de refus […].
« Il ressort par ailleurs de l’étude du parc naturel régional du Morvan une tendance à la baisse de la ressource en eau, qui pourrait se réduire de 30% en 2050 selon les projections. Ainsi, le faible débit constaté en août 2023 a de fortes probabilités de se reproduire régulièrement ; or, si un débit inférieur à 70 m3 se produit alors qu’une bande de volailles est en fin de cycle de croissance, les prélèvements dans le réservoir du réseau public pourraient être supérieurs de l’ordre de 5 m3 par jour au débit des sources qui l’alimentent. »

Pour voir ces extraits de jugement n°2300040 rendu ce 13 novembre 2025 par le tribunal administratif de Dijon, et l »analyse de ce cabinet d’avocats, voir ici. Pour  lire un commentaire en sens contraire, voir là.

 

IV. Puis en décembre 2025, le Conseil d’Etat est venu en tous points confirmer le raisonnement du TA de Toulon, donnant aux collectivités un mode d’emploi clair, leur permettant sous certaines conditions de refuser des permis de construire, faute d’eau en volume suffisant, même en zone constructible. 

 

L’affaire évoquée au point II. du présent article de blog a été jugée par le Conseil d’Etat le 1er décembre 2025… et pour les élus varois, c’est une victoire totale car le raisonnement du TA de Toulon se trouve en tous points confirmé.

Le Conseil d’Etat admet en effet, parmi les trois bases juridiques en défense évoquées ci-avant au point I. du présent article, qu’un tel refus de permis soit fondé sur la base la plus solide, à savoir le refus si le permis serait de nature à  « à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations  » (article R. 111-2 du code de l’urbanisme).

Avantage de cette ligne de défense : cela correspond à la plupart des cas où force est de refuser un tel permis.

Inconvénients :

• il faut au cas par cas démontrer ce risque, sous l’angle de la salubrité ou de la sécurité (incendie notamment)
• il faut justifier que la solution moins sévère de l’acceptation « sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales » ne serait pas en l’espèce possible (permis sans piscine par exemple, ou avec un volume beaucoup plus petit en nombre de pièces etc.)

 

Et c’est là que le juge du Palais Royal est, pour les communes et les intercommuanlités, bon prince, c’est qu’il semble développer un examen  in concreto valable pour tout le territoire, et non habitation par habitation, permis par permis :

« 3. En premier lieu, en jugeant que l’atteinte qu’une construction nouvelle est, par la consommation d’eau qu’elle implique, susceptible de porter à la ressource en eau potable d’une commune, relève de la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme cité ci-dessus, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit.
« 4. En deuxième lieu, en estimant que le projet de construction litigieux était, compte tenu de ses caractéristiques et de son importance, de nature à porter une atteinte à la ressource en eau de la commune justifiant qu’un refus lui soit opposé sur le fondement des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis qu’une étude réalisée en juillet 2021 attestait du niveau préoccupant d’insuffisance de ces ressources en eau de la commune de Fayence en raison de l’assèchement de deux forages et du faible niveau d’un troisième et concluait à l’impossibilité à brève échéance de couvrir l’évolution des besoins en eau potable, que la sècheresse de l’été 2022 avait entraîné des limitations de la consommation d’eau courante par foyer dans l’ensemble de la commune et la mise en place de rotations d’approvisionnement par camion-citerne, le tribunal administratif s’est livré à une appréciation souveraine des faits de l’espèce qui, exempte de dénaturation, n’est pas susceptible d’être remise en cause par le juge de cassation.»

 

… Mais amis territoriaux, bien sûr, par prudence, bâtissez donc un dossier au cas par cas le plus solide possible.

Enfin, le Conseil d’Etat admet que les édiles se soient un peu laissés aller à des propos généraux annonçant des interdictions à venir (par souci de transparence) sans que cela soit considéré comme un pré-jugement qui nuirait à l’impartialité de l’examen qui s’impose au cas par cas… Ce qui est là encore fort appréciable pour les collectivités :

« 5. Enfin, en troisième lieu, en jugeant que les propos publics antérieurement tenus par le maire sur les conséquences à tirer, sur les demandes de permis de construire, de l’appauvrissement de la ressource en eau de la commune, n’avaient pas fait obstacle à ce que l’examen de la demande de permis de construire litigieuse s’effectue de manière impartiale, le tribunal administratif n’a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis et n’a pas commis d’erreur de droit. »

Ce n’est pas QUE dans le Var que cet arrêt a provoqué de nombreux soupirs de soulagement….

Source :

Conseil d’État, 1er décembre 2025, M. B. c/ Commune de Fayence, n° 493556, aux tables

V. Mais les collectivités devront prendre garde aux possibles futurs recours indemnitaires en pareil cas

 

Ceci dit gare aux troisièmes mi-temps indemnitaires… Point que je rappelle ici par honnêteté mais que je ne puis détailler car ce serait donner des armes aux requérants contre les collectivités… qui sont nos clientes usuelles.