Les nominations des membres du Conseil supérieur de la magistrature sont des actes qui relèvent bien du Conseil d’Etat… et les anciens magistrats peuvent bien y être nommés. 

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L’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a eu à connaître d’une requête du Syndicat de la magistrature demandant l’annulation de la décision du Président du Sénat du 2 février 2023 portant nomination de Dominique Lottin, en qualité de personnalité qualifiée au Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Pourquoi une formation aussi solennelle du Conseil d’Etat était-elle saisie de ce dossier ?

La réponse à cette question est double, car la question était nouvelle à deux titres :

• d’une part se posait la question de savoir si la juridiction administrative est compétente pour connaître de la décision par laquelle, en application du 2e alinéa de l’article 65 de la Constitution, le président du Sénat désigne une personnalité qualifiée pour siéger au Conseil supérieur de la magistrature ?
  
• d’autre part… les dispositions de l’article 65 de la Constitution imposent que les personnalités qualifiées n’appartiennent pas à l’ordre judiciaire. Un ancien magistrat, honoraire (et donc retraité)… cet ancien magistrat peut-il être désigné (notamment s’il renonce à son honorariat) en dépit de cette disposition (qui semble ne porter que sur les membres en titre dudit ordre) ?
  

 

A ces deux questions, le Conseil d’Etat vient de répondre par la positive.

 

I. Le Conseil d’Etat est compétent pour connaître de cet acte de nomination (en l’espèce, par le Président du Sénat) d’un membre du CSM… Cet acte n’est en effet, même si la Haute Assemblée n’est guère diserte dans sa motivation, ni un acte relevant du juge judiciaire, ni un acte de Gouvernement…

 

OUI : statuant, donc, dans sa formation de jugement la plus solennelle, le Conseil d’État reconnaît tout d’abord qu’il revient à la juridiction administrative de trancher les litiges liés à tous les « actes relatifs à la nomination, à la désignation ou à l’élection des membres » du Conseil supérieur de la magistrature, en relevant que cette institution fait partie de l’organisation du service public de la justice :

« 3. Il résulte des attributions conférées au Conseil supérieur de la magistrature par les articles 64 et 65 de la Constitution que cette institution, qui a notamment pour mission, aux fins de garantir l’indépendance de la magistrature, de participer à la nomination des magistrats et à leur discipline, fait partie de l’organisation du service public de la justice. A ce titre, les actes relatifs à la nomination, à la désignation ou à l’élection de ses membres constituent des actes administratifs dont il appartient au juge administratif de connaître.»

Ce point pouvait être débattu notamment pour savoir s’il ne s’agirait pas là d’un acte relevant du juge judiciaire voire d’un acte de Gouvernement entre institutions. Mais la solution donnée ce jour par la Haute Assemblée reste dans l’épure classique des répartitions de compétences en ce domaine.

La répartition des compétences entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif pour ce qui a trait aux litiges relatifs au service public de la justice judiciaire n’est pas toujours un sujet aisé. Mais à grands traits, il est possible de poser que s’applique un critère matériel, lequel :

« conduit à distinguer les litiges relatifs à l’organisation du service, qui relèvent de la compétence administrative, de ceux qui touchent à la « marche même », c’est-à-dire au fonctionnement de la justice judiciaire.»
(points clefs du — très bon — fasc. 1052 du JurisClasseur Administratif, par M. Thierry Fossier, mise à jour par M. Vincent Tchen).

Sources de base : TC; 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane, GAJA, 15e éd., n° 70 ; CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac, rec. 175.

Les litiges relatifs aux agents de ce service public, à commencer par les magistrats bien sûr, relèvent du juge administratif (y compris après décision du CSM) à quelques exceptions près touchant par exemple aux litiges relatifs aux affectation des magistrats dans la juridiction et aux congés (compétence judiciaire). Et force est de reconnaitre que, si l’on commence d’entrer dans les détails, le droit peut se révéler complexe.

Sources : CE, Ass., 27 mai 1949, Véron-Réville, n° 93122 et n° 96949 ; CE, Ass., 5 novembre 1976, rec. p. 472 ; CE, 13 mars 1987, p. 95 ; CE, 14 juin 2010, n° 330344, CE, 30 juin 2003, n° 231836 ; CE, 23 juillet 2010, n° 328463 et n° 328722.

La juridiction judiciaire est ainsi compétente pour connaître des décisions ou mesures qui relèvent du fonctionnement du service public de la justice et dont l’examen se rattache à la fonction juridictionnelle ou conduit à porter une appréciation sur la marche même des services judiciaires.

Sources : pour les décisions ou instructions relatives aux greffiers, voir TC, 2 mai 1977, rec. p. 666 ; idem pour la compétence de communication de documents qui sont judiciaires et non administratifs : CE, 9 février 1983, n° 34650. Sur les actes de ce service public relatifs aux gérants de tutelle, tuteurs, curateurs, experts ou mandataires judiciaires, idem la compétence reste bien judiciaire même si l’on aurait pu y voir des agents ou des collaborateurs de ce service public : Cass. 1re civ., 9 janvier 2007, n° 06-13.138 ; CE, S., 13 juillet 1961, rec. p. 489 ; TC, 20 janv. 2003, n° 3295 ; CE, 22 novembre 2002, n° 215591… Voir aussi CAA de NANCY, 3 octobre 2022, n° 20NC02564.

Il aurait aussi été possible d’y voir un « acte de Gouvernement »… mais avec beaucoup d’imagination.

On rappellera qu’il s’agit d’« actes de Gouvernement » qui, en droit administratif, sont des actes qui échappent à tout recours contentieux en annulation ou en indemnisation, car ils touchent soit aux rapports entre pouvoirs constitutionnels de notre Pays, soit ce qui n’est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France.

Alors… oui certes… par exemple nommer un Ministre au Gouvernement… est un acte de Gouvernement (à l’origine de cette hilarante tautologie, voir CE, 3 août 2021, n° 443899…).

Plus délicat : nommer un membre du Conseil constitutionnel EST un acte de Gouvernement (CE, Ass., 9 avril 1999, n° 195616 ; CE, 21 janvier 2022, n° 460456).

Mais de là à voir un acte de Gouvernement dans un tel acte de nomination, il eût fallu beaucoup d’imagination.

Car une nomination au CSM ne touche tout de même pas aux relations entre nos pouvoirs constitutionnels. Par exemple est un acte administratif susceptible de recours devant le juge administratif :

• le décret par lequel le Premier ministre charge un parlementaire d’une mission que celui-ci doit accomplir auprès d’une administration ou en son sein (Conseil d’Etat, Section, 25 septembre 1998, Mégret, n°195499, au recueil Lebon).
• le refus du Premier ministre d’engager une procédure de délégalisation au sens de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution (CE, Sect., 3 décembre 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire [AOMSL], Rassemblement des opposants de la chasse et Assoc. France nature environnement, n° 199622 200124, rec. p. 379),
  la lettre du Premier ministre adressée au président du Sénat rappelant la liste des partis et groupements politiques éligibles à la seconde fraction de l’aide publique pour 2014 et les lettres des présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale, par lesquelles ils transmettent aux sénateurs et aux députés la liste que le Premier ministre leur a adressée ( CE, 12 févr. 2014, n° 373545, Jean-Louis M. et Jacques B. , chron. A. Roblot-Troizier : JurisData n° 2014-002848 ; Nouveaux Cah. Cons. const. 2014, n° 44, p. 97 ).

 

II. Un magistrat honoraire n’est cependant plus membre de l’ordre judiciaire au sens de l’article 65 de la Constitution… Bref, l’honorariat cela n’est qu’honorifique

 

Le Conseil d’Etat note que, lors de leur admission à la retraite, les anciens magistrats sont autorisés à se prévaloir de l’honorariat de leurs fonctions, s’ils n’ont pas fait l’objet de poursuites disciplinaires ou d’une mise à la retraite d’office.

Soyons clair ; c’est une qualité (un peu comme le maréchalat aux armées je suppose ?) et non une fonction.

Cette qualité, poursuit le Conseil d’Etat, qui leur impose le respect du devoir de réserve, leur permet principalement de continuer à bénéficier de certains privilèges attachés à leurs précédentes fonctions (comme la présence à des cérémonies solennelles de la juridiction) voire à exercer certaines fonctions juridictionnelles ou non juridictionnelles.

Le Conseil d’État estime cependant que les magistrats honoraires, s’ils conservent un lien honorifique avec leur ancienne juridiction et s’ils peuvent être appelés à exercer certaines fonctions juridictionnelles ou non, ne sauraient pour autant, en raison de la rupture avec le service qui caractérise la mise à la retraite, être regardés comme appartenant à l’ordre judiciaire.

En conséquence, et in fine très logiquement selon nous, le Conseil d’État rejette le recours du Syndicat de la magistrature.

 

Source :

 

CE Ass., 11 octobre 2023, Syndicat de la Magistrature, n°472669