Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...), Vidéos

Des indemnités de fonctions illégales sont-elles à rembourser ensuite ? [VIDEO et article]

Des indemnités de fonctions illégales sont-elles à rembourser ensuite ? 

Réponse OUI… mais parfois NON. Et même si OUI… des solutions existent. 

Voyons cela au fil d’une vidéo, d’un dessin et d’un article. 

I. VIDEO (1 mn 22)

https://youtube.com/shorts/HyCpCN5gqgw

https://youtube.com/shorts/HyCpCN5gqgw

 

II. DESSIN

III. ARTICLE (plus détaillé que la vidéo)

 

Les indemnités de fonctions illégalement perçues sont à rembourser, ou non, selon que la délibération a été attaquée ab initio ou non… mais aussi selon qu’il y a constitution d’une infraction pénale.. ou non (I.).

Mais même quand les sommes correspondant aux indemnités de fonction sont à rembourser, il n’est (sans doute) pas illégal de prévoir une transaction pour que les élus en conservent une part importante correspondant au service fait sur la base du cadre juridique de l’enrichissement sans cause (II).

 

I. Les indemnités de fonctions illégalement perçues sont à rembourser, ou non, selon que la délibération a été attaquée ab initio ou non… mais aussi selon qu’il y a constitution d’une infraction pénale.. ou non 

Si une illégalité se glisse dans les indemnités de fonctions d’élus locaux, sauf fraude (pour schématiser), s’applique une alternative :

  • 1/
    soit un recours recevable est déposé juste après la délibération indemnitaire… et il peut en résulter, parfois même pour des vétilles, une obligation pour les élus de rembourser les sommes reçues après annulation de la délibération par le juge (avec parfois des possibilités de se faire restituer une partie des sommes remboursées via l’enrichissement sans cause si les élus ont eu des frais inclus dans ce qui est couvert par les indemnités de fonctions).
    Pour un cas sévère, voir CAA de Marseille, 16 septembre 2019, 17MA02946 :

    • –> CE PREMIER CAS A ÉTRÉ CONSACRÉ PAR Conseil d’État, 1er juillet 2022, n° 454751
    • NB 1 ; en pareil cas, si un doute existe sur la légalité de la délibération et si celle-ci est attaquée… dès le recours, autant re-délibérer pour abroger cette délibération pour l’avenir et statuer de nouveau de manière carrée en droit cette fois. Au pire, ainsi, limitera-t-on la période où un remboursement est à craindre. 
    • NB 2 : il faut en pareil cas tenter de demander, en défense (avec des chances incertaines de succès, certes) l’annulation uniquement pour l’avenir de la délibération, à titre très subsidiaire e moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse (différé d’entrée en vigueur de l’annulation au sens de CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! , n° 255886, rec. p. 197, GAJA 23e éd. 101)…C’est un point important hélas, au contentieux, trop souvent oublié en défense. 

 

 

MAIS ATTENTION EN CAS DE FRAUDE ET/OU D’INFRACTION PÉNALE (CONCUSSION NOTAMMENT, VOIRE PRISE ILLÉGALE D’INTÉRÊTS) D’AUTRES RAISONNEMENTS PEUVENT PRÉVALOIR…

Exemple : un élu expérimenté est supposé savoir que les indemnités de fonctions qu’il perçoit en tant que président de SEML sont à intégrer dans le calcul du plafonnement des indemnités de fonction des élus locaux et donc, est présumé coupable, en pareil cas, d’avoir commis la redoutable infraction de concussion. Source : Cass. crim., 7 décembre 2022, n°21-83.354

 

 

 

II. Mais même quand les sommes correspondant aux indemnités de fonction sont à rembourser, il n’est (sans doute) pas illégal de prévoir une transaction pour que les élus en conservent une part importante correspondant au service fait sur la base du cadre juridique de l’enrichissement sans cause 

 

Reste que devoir rembourser les indemnités de fonction illégalement perçues peut choquer : car après tout les élus ont bien accompli leurs foncions…

C’est exactement ce que se dit le juge :

  • l’acte est illégal et a été attaqué ab initio, puis se trouve annulé par le juge
  • donc les élus doivent rembourser les sommes perçues en application d’un acte annulé rétroactivement (sauf application de la jurisprudence Association AC!précitée)
  • MAIS comme les élus ont travaillé (gratuitement) il en résulte un enrichissement sans cause de la collectivité et un appauvrissement sans cause de l »élu
  • DONC il y a matière à prévoir une transaction pour que les élus en conservent une part importante correspondant au service fait sur la base du cadre juridique de l’enrichissement sans cause

 

 

Et c’est le mode d’emploi qui vient d’être validé par un juge des référés du TA de Nantes dans un épisode de la saga sans fin des indemnités de fonctions des élus choletais. Voici l’excellent résumé mis en ligne sur le site dudit TA et qui expose cela en détail :

« Le juge refuse de suspendre trois délibérations approuvant le projet de protocoles transactionnels destinés à indemniser les préjudices subis par plusieurs élus à la suite de l’annulation du régime de rémunération mis en place en 2020, et prévoyant la constitution au budget communal d’une « provision pour risque financier » pour en assurer le paiement
—
« Les règles relatives au montant des indemnités de fonction versées aux conseillers municipaux, adjoints et maires, sont fixées aux articles L. 2123‑20et suivants du code général des collectivités territoriales.
« Saisi par des élus d’opposition, le tribunal a annulé par un jugement n° 2012713 du 16 novembre 2022 la délibération adoptée le 3 juillet 2020, après les élections municipales des 15 mars et 28 juin 2020, par le conseil municipal de Cholet pour déterminer le montant de ces indemnités, qui ne respectait pas ces règles. Les élus bénéficiaires ont été contraints, en exécution de ce jugement, de rembourser en totalité les indemnités de fonction perçues de juillet 2020 au 11 octobre 2021. Cette annulation et cette obligation de reversement[1] ont été confirmées par la cour administrative d’appel de Nantes (arrêt n° 23NT00125 du 16 février 2024).
« Afin de prévenir de nouveaux litiges avec les élus ou ex-élus (soit trente personnes) privés du fait de cette délibération illégale de la totalité des indemnités de fonction auxquelles ils auraient pu prétendre, la commune de Cholet, dont la responsabilitéest susceptible d’être engagée, a envisagé de passer des accords transactionnels[2]afin de leur proposer de réparer le préjudice subi en échange de leur renonciation future à tout recours en justice. Le conseil municipal a approuvé ce projet, ainsi que la constitution au budget d’une « provision pour risque financier » permettant le paiement des indemnités transactionnelles, par délibérations du 15 juillet 2025, une nouvelle fois contestées par les élus d’opposition devant le tribunal.
« Statuant en urgence par des décisions à caractère provisoire dans l’attente des décisions du juge du fond, le juge des référés rejette, après avoir convoqué une audience publique qui s’est tenue le 14 août 2025, les recours dont il a été saisi :
– d’une part, s’agissant de l’approbation des protocoles transactionnels, il estime, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, que les élus requérants, qui ne sont pas partie au contrat, disposent seulement de la faculté de contester directement les protocoles, lorsqu’ils seront signés, « à l’occasion d’un recours de plein contentieux » devant le « juge du contrat », ce qui fait obstacle à la recevabilité de la présente action,
– d’autre part, s’agissant de la provision, il estime qu’aucun des arguments juridiques développés ne crée de « doute sérieux » quant à la légalité de la délibération attaquée au sens de l’article L. 521‑1 du code de justice administrative.»

[1] sauf s’agissant du maire de Cholet et du maire délégué du Puy Saint Bonnet.

[2] voir les articles 2044 et suivants du code civil.

 

Voici en ligne les ordonnances ainsi rendues (du TA de Nantes en date du 1er septembre 2025)  : 2513395, 2513396 et2513397

 

 

TA de Nantes – photo coll. pers. EL mai 2025

  

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