EnR : ne s’imposent ni l’objectif de droit national de 33 %… ni l’objectif, de droit européen de 40 %. Seul s’impose l’objectif de 23 %…
L’arrêt Grande-Synthe n’est donc pas généralisable à chaque sujet environnemental. Et la décision « Pouvoir d’achat » de 2022 ne peut servir à imposer au Gouvernement de rejoindre vite des objectifs fixés par une loi de programmation. Ce qui, en droit, est logique.
Ceci dit, sur un mode plus mineur, le Gouvernement s’est vu enjoindre dans les six mois d’adopter le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement.
Energies renouvelables : la France n’est tenue ni à l’objectif de 33 % de la consommation finale brute d’énergie en 2030 (du 4° du I de l’art. L. 100-4 du code de l’énergie)… ni en droit européen à l’objectif général de 40 % (directives « RED II », « RED III » et règlement du 11 décembre 2018).
Elle n’a l’obligation que de respecter l’objectif national de 23 % fixé par le droit de l’Union… le Conseil d’Etat ayant refusé :
- une interprétation (qui eût été fort extensive sinon) de son arrêt Grande Synthe n° 427301 du 1er juillet 2021…
- qu’un requérant transforme son recours en liste de courses à imposer à l’administration (application donc des limites à ce que l’on peut demander au juge en cas de carence structurelle supposée de l’administration… dans la droite ligne donc des arrêts Amnesty International France, et LDH du 11 octobre 2023)
Ceci dit, le Gouvernement s’est vu enjoindre dans les six mois d’adopter le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement.
D’où le plan suivant :
- I. Rappel de la grille d’appréciation de ce que l’on peut, ou ne peut pas, demander au juge administratif quand on prétend que des mesures sont à adopter.
- II. Sur l’objectif de 33 %… Maintien de ce que cette disposition de droit national est programmatique (catégorie des lois de programmation), ce qui est conforme à la position du Conseil constitutionnel de 2015 sur ce point, et qui marque un (relatif et prévisible) coup d’arrêt à la décision « pouvoir d’achat » de 2022 dudit Conseil constitutionnel
- III. Sur les objectifs de droit européen : la France n’est pas tenue à un objectif général de 40 % (directives « RED II », « RED III » et règlement du 11 décembre 2018)… Et l’objectif européen de 32 % n’a pas d’effet contraignant, à ce stade, pour la France. Notre pays n’a donc, pour le Conseil d’Etat, que l’obligation de respecter l’objectif national de 23 % fixé par le droit de l’Union… lequel est sur le point d’être respecté par la France.
- IV. Reste juste une conséquence, limitée, selon laquelle le Gouvernement se voit enjoindre, dans les six mois, de prendre le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement.
Des requérantes sollicitaient l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé par l’administration à leurs demandes tendant à ce qu’elle prenne les mesures nécessaires au respect, par la France, de ses objectifs en matière de développement des énergies renouvelables… Ce qui a conduit à trier entre ces objectifs, d’une part, et entre ce que l’on peut demander, en pareil cas, ou non, au juge, d’autre part.
Les défenseurs des énergies renouvelables seront déçus par les résultats de cette décision. Les observateurs attentifs du droit public n’en seront pas surpris, tant cette jurisprudence était prévisible juridiquement.
I. Rappel de la grille d’appréciation de ce que l’on peut, ou ne peut pas, demander au juge administratif quand on prétend que des mesures sont à adopter.
Par deux décisions très importantes du 11 octobre 2023, le Conseil d’Etat avait défini jusqu’où, et avec quel niveau de détail, le juge administratif peut adresser des injonctions à l’administration.
A cette aune :
- le juge ne pouvait que rejeter les demandes tendant à annuler la décision pour le pouvoir exécutif « de s’abstenir de soumettre un projet de loi au Parlement »… puisqu’il s’agit alors « d’actes de Gouvernement » qui ne relèvent pas du juge administratif
- le Conseil d’Etat a appliqué la jurisprudence selon laquelle on ne va pas voir le juge administratif avec une liste de réformes précises à mettre en oeuvre comme on irait à l’épicerie avec une liste de courses (et surtout pas avec une demande de dépôt d’un projet de loi). Bref, retour aux arrêts Amnesty et LDH du 11 octobre 2023…
II. Sur l’objectif de 33 %… Maintien de ce que cette disposition de droit national est programmatique (catégorie des lois de programmation), ce qui est conforme à la position du Conseil constitutionnel de 2015 sur ce point, et qui marque un (relatif et prévisible) coup d’arrêt à la décision « pouvoir d’achat » de 2022 dudit Conseil constitutionnel
1/ tout d’abord, se posait la question de l’objectif de 33 % de la consommation finale brute d’énergie en 2030 du 4° du I de l’art. L. 100-4 du code de l’énergie.
Cet article est ainsi rédigé :
I.-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs :
[…]
« 4° De porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030 ; à cette date, pour parvenir à cet objectif, les énergies renouvelables doivent représenter au moins 40 % de la production d’électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz. Pour l’application du présent 4°, la consommation de gaz comprend celle de gaz renouvelable, dont le biogaz, au sens de l’article L. 445-1, et de gaz bas-carbone, au sens de l’article L. 447-1 ;
4° bis D’encourager la production d’énergie hydraulique, notamment la petite hydroélectricité, en veillant à maintenir la souveraineté énergétique, à garantir la sûreté des installations hydrauliques et à favoriser le stockage de l’électricité ;
4° ter De favoriser la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer, avec pour objectif de porter progressivement le rythme d’attribution des capacités installées de production à l’issue de procédures de mise en concurrence à au moins 1 gigawatt par an d’ici à 2024 ; […] »
Il s’agit bien d’objectifs un peu généraux, faisant l’objet de rapports au Parlement (II de cet article).
Or, le Conseil constitutionnel avait, par sa décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015, posé que les dispositions de l’article L. 100-4 du code de l’énergie, qui fixent les objectifs quantitatifs assignés à la politique énergétique, appartiennent à la catégorie des lois de programmation au sens et pour l’application du vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution. Citons le Conseil constitutionnel alors :
« 10. Considérant que l’article 1er est relatif aux objectifs de la politique énergétique de l’État ; que ses paragraphes I à III modifient la rédaction des articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l’énergie ; que l’article L. 100-1 énumère les sept objectifs devant être poursuivis par la politique énergétique ; que l’article L. 100-2 énonce des moyens devant être mis en œuvre par l’État, en cohérence avec les collectivités territoriales et en mobilisant les entreprises, les associations et les citoyens pour atteindre ces objectifs ; que l’article L. 100-4 fixe les objectifs quantitatifs assignés à la politique énergétique ;
« 11. Considérant que les députés requérants soutiennent que les dispositions de l’article 1er ne sont pas normatives ; qu’eu égard à la multiplicité des objectifs fixés par cet article, à leur redondance et aux contradictions qu’ils recèlent, ces dispositions méconnaîtraient le principe d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ; que, selon eux, le vingt-neuvième alinéa de cet article, en ce qu’il prévoit une réduction de la part de l’énergie nucléaire dans la production d’électricité sans indemnisation juste et préalable de la société Areva, qui exerce une activité de retraitement des combustibles nucléaires, viole également le droit de propriété de cette société tel que garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre de celle-ci ; que ce même alinéa serait également contraire au principe de prévention prévu à l’article 3 de la Charte de l’environnement et à l’exigence de promotion du développement durable résultant de l’article 6 de cette même Charte ;
« 12. Considérant qu’aux termes du vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État » ; que les dispositions de l’article 1er de la loi déférée, y compris son vingt-neuvième alinéa, qui fixent des objectifs à l’action de l’État dans le domaine énergétique appartiennent à cette catégorie ; qu’il s’ensuit que le grief tiré d’un défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé à leur encontre ; que ne sauraient davantage être invoqués les griefs tirés de ce que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre, aux articles 3 et 6 de la Charte de l’environnement et à l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;»
Bref, on a sur ce point une disposition programmatique qui, dès lors, s’avère dépourvue de portée normative.
Les requérants avaient foi sur ce point dans la possibilité de dire qu’il y a avait eu un changement radical du droit avec la décision « protection du pouvoir d’achat » n° 2022-843 DC du 12 août 2022, du Conseil constitutionnel … selon laquelle il incombe au pouvoir réglementaire de ne pas compromettre le respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles fixés par les 1° et 3° du I de cet article L. 100-4.
Par cette décision En se fondant de manière inédite sur la charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel pose que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins.
Oui mais l’usage de la charte de l’environnemnet reste d’usage rare, limité aux violations précises consistant à examiner les conditions dans lesquelles il est envisagé d’aller à l’encontre des objectifs de ladite charte… Et cette décision de 2022 reste importante en ce qu’elle constitue un appui supplémentaire sur l’importance de la Charte de l’environnement même quand d’autres principes essentiels sont à arbitrer avec ceux de ladite charte. La décision
Bref :
- la décision « protection du pouvoir d’achat » de 2022 ne servira pas à faire aller plus vite pour se rapprocher des objectifs de transition environnementale, mais pourra servir si on s’en éloigne au nom d’autres motifs.
- la position précise, sur ce point, de 2015, selon laquelle il s’agit d’une loi de programmation, et rien de plus, reste en vigueur.
III. Sur les objectifs de droit européen : la France n’est pas tenue à un objectif général de 40 % (directives « RED II », « RED III » et règlement du 11 décembre 2018)… Et l’objectif européen de 32 % n’a pas d’effet contraignant, à ce stade, pour la France. Notre pays n’a donc, pour le Conseil d’Etat, que l’obligation de respecter l’objectif national de 23 % fixé par le droit de l’Union… lequel est sur le point d’être respecté par la France.
Un autre élément était soulevé devant le Conseil d’Etat, portant cette fois sur une supposée méconnaissance des directives :
- 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 dite « RED III »
- 2018/2001/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 dite « RED II »
Ces textes ne déterminent un objectif consistant à porter la part des énergies renouvelables de la consommation finale brute d’énergie, que ce soit dans l’Union européenne ou en France, à 40 % en 2030.
Les articles 1er et 3 de la directive « RED II », combinés avec l’article 32 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018 auquel ils renvoient, fixent, pour l’Union, un objectif global contraignant consistant à atteindre une part globale de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie au niveau de l’Union européenne (UE) à 32 % pour 2030. Pour atteindre cet objectif global, ces dispositions assignent un objectif national à compter de 2020 à chaque Etat membre.
Donc, pour résumer à grands traits un droit d’une redoutable complexité, le Conseil d’Etat estime que :
- nulle norme n’existe pour imposer un seuil à terme de 40 % pour les ENR
- s’impose à l’UE (et non directement aux Etats) un objectif contraignant de 32 % d’énergie renouvelable dans la consommation finale brute d’énergie en 2030
- pour la réalisation de cet objectif, les Etats membres fixent des contributions volontaires, avec une trajectoire indicative permettant d’atteindre leur engagement pour 2030 avec un pouvoir de recommandation si cette trajectoire collective ne semble pas respectée ;
- les Etats membres respectent en tout état de cause la part d’énergie renouvelable dans leur consommation finale brute d’énergie fixée pour 2020 par la directive « RED I » (directive certes abrogée mais cet objectif demeure), soit 23 % pour la France.
NB : sur le maintien de ce seuil, issu de RED I… en dépit de l’abrogation de cette directive, voir la mention dans RED II relative à cette abrogation « sans préjudice des obligations incombant aux États membres en 2020 énoncées (…) à l’annexe I, partie A, de la directive 2009/28/CE »
Si la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute s’élevait, en France, à 22,2 % en 2023, il ressort des pièces du dossier que la dynamique constatée, tenant notamment compte du fait qu’au cours du 1er semestre 2024, 2,1 gigawatts (GW) supplémentaires de ces énergies ont été raccordés contre 1,4 GW au cours de la même période pour l’année 2023 et que trois parcs éoliens en mer totalisant 1,5 GW ont été mis en service à l’été 2024, doit permettre d’atteindre l’objectif en 2024.
Dès lors, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que les objectifs fixés à l’article 3 du décret arrêtant la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) mentionné à l’article L. 141-1 du code de l’énergie, relatifs à la contribution des différentes sources d’énergies renouvelables à la production d’électricité en France, et qui ne traduisent que des options hautes et basses, présenteraient un caractère contraignant à l’égard de l’Etat.
IV. Reste juste une conséquence, limitée, selon laquelle le Gouvernement se voit enjoindre, dans les six mois, de prendre le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement.
En ce qui concerne le refus de prendre le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement, le Conseil d’Etat a juste censuré la décision consistant à ne pas prendre le décret prévu par l’article L. 515-45 du code de l’environnement devant préciser :
« les règles d’implantation des installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent vis-à-vis des installations militaires et des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne, sans préjudice des articles L. 6350-1 à L. 6352-1 du code des transports »
… le tout dans un délai de six mois, sans astreinte.
Le Gouvernement n’a pas pris cher. Mais cette décision semble conforme aux canons de beauté en droit administratif. Si on veut changer ce droit, force sera de changer la loi.
Voici cette décision et les conclusions du RAPU.
Voir aussi les conclusions de M. Frédéric PUIGSERVER, Rapporteur public :
Voir aussi cette vidéo qui, elle, est très brève (43 secondes)
https://youtube.com/shorts/8apeAGjN1FU
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