ZAN : le juge valide une marge de tolérance accordée par l’Etat. Voyons ceci avec Nicolas Polubocsko, au fil d’une vidéo et d’un article.

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I. VIDEO (2 mn 06)

 

https://youtube.com/shorts/Dlxnctp7kdM

 

II. ARTICLE

 

Publiée à la fin de l’été 2021, la loi « Climat et résilience » a posé l’ambitieux  principe selon lequel à partir de 2050, les zones agricoles et naturelles ne pourraient plus être artificialisées : c’est le fameux objectif ZAN (Zéro artificialisation nette).

Afin d’ouvrir le chemin permettant d’atteindre cet objectif, la même loi a prévu que, pour une première période de dix ans, les différents documents d’urbanisme doivent désormais prévoir une baisse de l’artificialisation des sols pour réduire celle-ci de 50 % par rapport à la consommation foncière constatée au cours des dix années précédentes (pour le dire plus simplement : il est encore possible d’ouvrir à l’urbanisation certains territoires, mais pour une surface moindre qu’auparavant).

Par une circulaire signée le 31 janvier 2024, le Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a précisé aux services de l’Etat comment ceux-ci devaient accompagner les collectivités locales dans la mise en oeuvre de l’objectif ZAN.

Notamment, cette circulaire les a invités à faire preuve de souplesse et à tolérer dans certains cas, le dépassement par un document d’urbanisme de l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols prévu par le document supérieur, cette tolérance pouvant aller jusqu’à un dépassement de l’objectif de l’ordre de 20 %.

La légalité de cette interprétation a alors été contestée devant le Conseil d’Etat par une association au motif qu’admettre un tel dépassement aboutissait à méconnaitre l’objectif principal posé par la loi Climat et résilience de réduction de l’artificialisation nette du territoire.

Par une décision rendue le 24 juillet 2025, le Conseil d’Etat a rejeté la requête de l’association, au motif que la tolérance par les services de l’Etat de l’éventuelle méconnaissance par un document d’urbanisme de l’objectif ZAN n’était pas systématique puisqu’elle devrait faire l’objet d’un examen au cas par cas :

« La circulaire attaquée demande, à son point 2, aux préfets et aux services déconcentrés de l’Etat, non seulement dans le cadre de leur dialogue avec les collectivités territoriales mais également au titre du contrôle de légalité, de veiller à  » l’application appropriée, nécessaire et proportionnée de cette réforme « . Elle rappelle à cet égard que  » le rapport de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme doit conduire à porter une appréciation globale sur le respect du document supérieur, incluant une marge d’appréciation dans l’atteinte de l’ensemble des objectifs fixés, dont celui portant sur la réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers « . Elle souligne que les espaces ouverts à l’urbanisation dans un PLU ou un PLUi ne sont jamais, dans leur totalité, effectivement consommés ou artificialisés sur la période de leur ouverture à la constructibilité. Elle précise, dans ce cadre, qu’il est  » nécessaire de ne pas restreindre aux seuls hectares de la trajectoire de sobriété les évolutions des documents d’urbanisme et d’autoriser un dépassement qui, à défaut d’une justification spécifique, peut aller jusqu’à 20 % « .

A travers cette dernière précision, la circulaire se borne à illustrer le rapport de compatibilité entre les différents documents de planification et d’urbanisme, en indiquant que, lorsqu’un document d’urbanisme dépasse de 20 % l’objectif chiffré de maîtrise de l’artificialisation des sols fixé par un document de rang supérieur, un tel dépassement ne doit pas nécessairement être regardé par les services déconcentrés de l’Etat comme méconnaissant le rapport de compatibilité prévu par les textes.

 Contrairement à ce qui est soutenu, la mention, à titre indicatif, d’une marge d’interprétation dans l’appréciation de la compatibilité d’un document de rang inférieur avec un document de rang supérieur ne saurait être regardée comme ayant pour effet de remettre en cause les objectifs globaux de réduction de l’artificialisation des sols tels qu’ils figurent dans la loi, ni, dès lors notamment que le caractère admissible d’une telle marge devra faire l’objet d’une appréciation au cas par cas, comme méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives précitées du code général des collectivités territoriales et du code de l’urbanisme régissant les rapports entre les différents documents de planification et d’urbanisme ».

Lors de la procédure d’élaboration ou d’évolution d’un document d’urbanisme, la collectivité concernée peut donc ouvrir à l’urbanisation une surface supérieure à celle prévue par le document supérieur.

Mais cette possibilité de s’affranchir de l’objectif posé par le document supérieur restera soumise à l’appréciation circonstanciée des services de l’Etat, lesquels pourront toujours s’y opposer si, à leurs yeux, le choix de la collectivité n’est pas suffisamment justifié.

Ref. CE, 24 juillet 2025, Association Notre affaire à tous, req., n° 493126. Pour lire l’arrêt, cliquer ici