Éric Landot Brèves et articles, Transitions, environnement et intercommunalité (dont finances)

Les nuages s’éloignent pour le droit de l’agrivoltaïsme

Par cinq décisions, dont trois en date du 16 mars 2026, le Conseil d’Etat a validé la légalité du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers.

En précisant divers points intéressants (sur l’avis de la CDPENAF ; les relations avec les CRE et les collectivités territoriales ; sur le document préfectoral unique ; sur la combinaison avec les règles en matière de biodiversité…). Petit à petit, le droit s’éclaire… 

En urbanisme, le zéro artificialisation nette (ZAN), au fil des lois et des décrets successifs, a fini par avoir un cadre juridique que l’on suppose enfin stabilisé…

Voir : Ressources (dont des VIDEOS) sur le ZAN 

La loi climat / résilience n° 2021-1104  fixe ainsi en son article 191 un objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 et pour l’atteindre, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation par tranches de dix années, à inscrire et à décliner dans les documents de planification régionaux et les documents d’urbanisme, traduit, pour la première décennie, par un objectif de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF), notion définie au III, 6° de l’article 194 de la loi.

Mais un principe dérogatoire au calcul de la consommation d’espaces NAF a été introduit pour les installations photovoltaïques implantées sur les espaces agricoles ou naturels, et ce à la condition que « les modalités de cette installation permettent qu’elle n’affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique » et qu’une telle installation ne soit « pas incompatible avec l’exercice d’une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée » (5° du III de l’article 194 de cette loi).

Ce texte législatif a depuis évolué (notamment de par la loi 2023-630 du 20 juillet 2023 ; voir ici et là). Voir :

  • la version actuelle de cet article 194
  • les dispositions suivantes du CGCT : Art. L4251-1, Art. L4424-9, Art. L4433-7
  • les dispositions que voici du code de l’urbanisme : Art. L123-1, Art. L141-3, Art. L141-8, Art. L151-5, Art. L161-3
  • à ce propos, voir aussi l’article L. 314-36 du code de l’énergie, dont voici le début :
    • «I.-Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole.II.-Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu :
      1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ;
      2° L’adaptation au changement climatique ;
      3° La protection contre les aléas ;
      4° L’amélioration du bien-être animal.
      III.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services.
      IV.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes :
      1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ;
      2° Elle n’est pas réversible. […] » 

C’est dans ce cadre qu’ont été publiés divers textes, dont décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 et un arrêté du même jour.

Voir :

Puis, il y a un peu moins de deux ans, était publié le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers (NOR : ECOR2321918D).

Ce cadre était vite complété par une instruction, par un arrêté, et par des projets de réforme législative. Voir :

 

Le cadre juridique de ce décret 2024-318 certes encore incertain et mouvant, a vu sa légalité validée par cinq décisions du Conseil d’Etat, dont trois récentes.

Il a commencé par rejeter deux QPC :

  • une QPC de la Confédération paysanne a été rejetée par le Conseil d’Etat qui a estimé que ce texte est conforme à la Charte de l’environnement et, même, que « favoriser la production de ce type d’énergie renouvelable » poursuit « l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement » : Conseil d’État, 3 octobre 2024, Confédération paysanne, n° 494941 ; voir aussi les conclusions de M. Thomas PEZ-LAVERGNE, Rapporteur public : Voir ici sur Ariane
  • de même n’est-il pas contraire à la Constitution, dans certains cas de cette procédure (pas tous…), d’avoir prévu un avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) :Conseil d’État, 18 septembre 2025, SAS Verso Energy, n° 495025

Et il vient maintenant de rejeter, au fond, trois recours contre ce même décret :

  • non illégalité et, surtout, non contradiction entre le droit de l’Union européenne (directive 2006/123/CE du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006) et cette intervention de la CDPENAF. Le Conseil d’Etat précise que :
    • « les articles L. 111-27, L. 111-29 et L. 111-31 du code de l’urbanisme ne prévoient pas que la CDPENAF ait à émettre un avis conforme quant à la durée des autorisations délivrées en vue de l’implantation d’installations agrivoltaïques ou agricompatibles » (non inconventionnalité donc)
    • non la CDPENAF n’a PAS «  à émettre un avis conforme sur la constitution de garanties financières particulières en vue de l’implantation d’installations agrivoltaïques ou agricompatibles. »
  • non violation du principe d’égalité à avoir mis en place un régime à part pour les projets d’implantation d’installations agrivoltaïques et agricompatibles, « qui tiennent notamment aux vérifications à opérer quant à leurs effets sur les sols et à l’objectif de préservation de ces derniers »
  • validation de la légalité de la notion de revenu durable et de la condition exigeant que l’activité principale du projet agrivoltaïque soit l’activité agricole
  • validation de la légalité de la condition propre aux « services rendus par l’installation à la parcelle agricole » appréciée en termes de potentiel et d’impact agronomique
  • validation de l’article R. 111-63 du code de l’urbanisme sur les opérations de démantèlement et de remise en état d’un site après exploitation  (caractère suffisant du délai d’un an alors prévu car « la date de fin d’exploitation ou d’échéance de l’autorisation peut être anticipée par le propriétaire et [parce qu’un] projet d’installation doit, pour pouvoir être autorisé, prévoir, dès l’origine, les modalités techniques et contractuelles envisagées pour garantir la réversibilité et les opérations de démantèlement au terme de l’exploitation ou de l’autorisation »
  • « en prévoyant que le critère relatif au rendement de la production agricole puisse être regardé comme satisfait du seul fait du maintien de celui-ci ou de la réduction de sa baisse tendancielle, observée au niveau local, le pouvoir règlementaire, qui a ce faisant pris en compte une contribution favorable à la production agricole, n’a méconnu ni l’objectif d’installation, de maintien ou de développement d’une production agricole énoncé au I de l’article L. 314-36 du code de l’énergie »
  • sur la notion de « qualité de la production agricole » :
    • « en recourant aux termes de  » qualité de la production agricole « , le pouvoir règlementaire s’est référé à une notion commune et d’usage courant désignant les propriétés sanitaires, chimiques, nutritionnelles ou encore gustatives de cette production. Par suite, le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire aurait méconnu le V de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, ainsi que l’exigence de clarté et d’intelligibilité de la norme, en s’abstenant de définir cette expression doit être écarté. De même, cette dernière étant suffisamment précise et explicite pour permettre à l’autorité compétence de porter une appréciation, sous le contrôle du juge, c’est également sans encourir ces mêmes griefs que le pouvoir règlementaire a pu s’abstenir de définir des modalités particulières d’appréciation en la matière.»
  • sur la possibilité pour le pouvoir réglementaire de ne pas aller très loin dans la définition et dans la permanence de la « régulation thermique de la structure » :
    • « il résulte des dispositions contestées qu’une installation peut être regardée comme participant à la limitation des effets néfastes du changement climatique lorsque, par une fonction de régulation thermique de la structure, elle a un impact en cas de canicule ou de gel. Ce faisant, contrairement à ce que soutient la Confédération paysanne, le pouvoir règlementaire n’a pas présupposé que les installations en cause auraient nécessairement une telle fonction de régulation, mais exigé, lorsqu’elle est revendiquée, que celle-ci soit démontrée, et n’a donc pas commis l’erreur manifeste d’appréciation alléguée. La circonstance avancée par l’intéressée que cette fonction de régulation thermique ne serait pas systématique, ni toujours significative et suffisante pour réduire les effets du changement climatique, qui justement relève de l’appréciation au cas par cas de l’autorité compétente, est, à cet égard, sans incidence. Enfin, le constat d’un impact thermique relève d’une question de fait, dont l’appréciation du caractère suffisant n’implique pas nécessairement la définition de critères particuliers, notamment de seuils, que le pouvoir règlement aurait été tenu de définir sous peine de méconnaître le V de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.»
  • validation du fait que ce régime ne traite pas de l’impact de l’agrivoltaïsme sur la biodiversité parce que cela est justement à combiner avec d’autres régimes à ce propos (dont les dérogations espèces protégées), bien entendu :
    • « il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en s’abstenant de mentionner l’impact favorable sur la biodiversité au nombre des effets adaptatifs dont l’observation révèle une limitation des effets néfastes du changement climatique, le pouvoir règlementaire aurait commis une erreur manifeste d’appréciation, alors que la protection de la biodiversité fait l’objet par ailleurs d’autres prescriptions, telles que celles, notamment, prévues aux articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement relatifs à l’évaluation environnementale préalable à certains projets de travaux, ou aux articles L. 414-1 et suivant du même code relatifs à la protection des sites Natura 2000. La requérante ne saurait davantage soutenir qu’il aurait appartenu au pouvoir réglementaire de compléter, par un service tenant à l’amélioration de la biodiversité, la liste des services qu’une installation agrivoltaïque doit apporter à la parcelle où elle est implantée, cette liste étant fixée limitativement par des dispositions législatives.»
  •  reconnaissance que ce texte permet bien l’adaptation au changement climatique et une amélioration du bien-être animal (à l’aune des points 2° et 4° du II de l’article L. 314-36 du code de l’énergie).
  • « en prévoyant que pour être regardée comme significative, la production agricole d’une parcelle sur laquelle est implantée une installation agrivoltaïque doit atteindre un rendement moyen par hectare au moins égal à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office, le pouvoir règlementaire n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation. »
  • validation du régime du document-cadre (préfectoral) prévu à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme avec une validation :
    • de la non consultation des comités régionaux de l’énergie (CRE), institués par les articles L. 141-5-2 et L. 141-5-3 du code de l’énergie : « il appartiendra seulement aux CRE, dans l’exercice de leurs attributions, de prendre en compte, le cas échéant, les documents-cadres. »
    • du fait que le nouvel article R. 111-61 prévoit la consultation des  » collectivités territoriales concernées «  sans prévoir explicitement celle des régions (ni prévoir un pouvoir d’opposition pour celles-ci) ou des départements… car, précise le Conseil d’Etat, « une telle expression vise nécessairement les régions et départements dont tout ou partie du territoire est concerné par le document-cadre en cours d’élaboration ».
    • non violation du principe de sécurité juridique par le fait qu’aux termes de l’article R. 111-61-1 du code de l’urbanisme, « Le document-cadre est révisé au moins tous les cinq ans […] »

 

Sources :

 

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