Lorsque le juge administratif annule une décision de préemption mais que celle-ci a déjà été exécutée (donc lorsque la personne publique est devenue propriétaire du bien préempté), la collectivité doit, à bon droit, s’interroger sur ce qu’elle doit faire.

Peut-elle continuer d’exécuter le projet qui est à l’origine de l’exercice du droit de préemption ? Ou bien doit-elle tout arrêter et rétrocéder le bien à son ancien propriétaire ?

En principe, cette question est tranchée par l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme, lequel impose à la collectivité de proposer à l’ancien propriétaire la rétrocession du bien qui a été à tort préempté :

« Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4.

A défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.

Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2″.

Et si la collectivité ne s’exécute pas spontanément, l’ancien propriétaire du bien, voire l’acquéreur évincé, peuvent saisir à nouveau le juge afin qu’il ordonne au détenteur du droit de préemption de proposer cette rétrocession.

Deux décisions du Conseil d’Etat rendues le 28 septembre viennent d’apporter des précisions importantes sur la mise en oeuvre de cette procédure.

Un premier arrêt a précisé que l’acquéreur évincé pouvait saisir le juge dans le but d’obtenir la condamnation de la collectivité à lui proposer la rétrocession du bien préempté illégalement, quand bien même son nom n’était pas indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner :

« En premier lieu, si les dispositions de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme font obligation au titulaire du droit de préemption, en cas de renonciation des anciens propriétaires ou de leurs ayants cause à l’acquisition du bien ayant fait l’objet d’une décision de préemption annulée ou déclarée illégale par le juge administratif après le transfert de propriété, de proposer cette acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom a été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, elles définissent ainsi les mesures qu’il incombe à la collectivité titulaire du droit de préemption de prendre de sa propre initiative à la suite de la décision du juge administratif. Elles n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à ce que le juge, saisi de conclusions en ce sens par l’acquéreur évincé, alors même que son nom ne figurait pas sur ce document, enjoigne à cette collectivité de lui proposer l’acquisition du bien ».

Le second arrêt est venu, lui, préciser qu’avant d’ordonner la rétrocession du bien à son ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé, le juge devait vérifier  si le rétablissement de la situation, telle qu’elle existait avant la décision de préemption, ne portait pas une atteinte excessive à un intérêt général (par exemple, si cela aboutirait à remettre en cause les aménagements réalisés par la personne publique sur le bien préempté) :

« il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou par l’acquéreur évincé et après avoir mis en cause l’autre partie à la vente initialement projetée, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s’il ne l’a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé d’acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle« .

Lorsqu’une décision de préemption est annulée de façon définitive par le juge, la collectivité doit donc, en principe, se séparer du bien et proposer sa rétrocession, soit au vendeur, soit à l’acquéreur évincé si le premier a décliné cette proposition.

Mais si l’intérêt général milite pour que la personne publique conserve la propriété du bien qu’elle a acquis au terme d’une procédure irrégulière, cette considération prime sur tout le reste.

Ref. : CE, 28 septembre 2020, Ville de Paris, req., n° 436 978. Pour lire l’arrêt, cliquer ici.

CE, 28 septembre 2020, Commune de Montagny-lès-Beaune, req., n° 432063. Pour lire l’arrêt, cliquer ici.