Réponse OUI selon un TA confirmé par une CAA, sous quelques conditions moins strictes que ce que l’on aurait pu croire. Mais revenons sur ce sujet étape par étape. 

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I. Une commune peut-elle créer des comités consultatifs ? 

Réponse oui, dans les conditions de l’article L. 2143-2 du CGCT (voir de quelques autres cadres juridiques en matière de conseils de quartier, de handicap, d’intercommunalité, de hameaux isolés… voir aussi ici).

Mais attention ce qui est consultatif doit le rester, sans confusion, à peine sinon d’illégalité. Ainsi est illégale l’élection de « conseillers municipaux associés » pour représenter, avec voix simplement consultative, les habitants non électeurs (étrangers qui ne sont pas citoyens de l’Union européenne, mineurs…) de la commune (CE, 2 avril 1993 Commune de Longjumeau, req. n° 127020, rec. 91 ; même avec une distinction un peu plus nette : CE, 10 juillet 1996 Cne de Mons-en-Baroeul, req. n° 169963, rec. T. 745).

 

II. Les personnes qui y siègent seront-elles des collaborateurs occasionnels du service public, notamment s’il leur arrive un accident ? 

Là encore : réponse oui. Les collaborateurs des services publics ont le droit d’obtenir réparation des préjudices subis par eux au cours de l’accomplissement de leur mission, alors même qu’aucune faute ne peut être reprochée à l’administration. Cette règle résulte du célèbre arrêt Commune de Saint-Priest-la-plaine (CE Ass. 22 novembre 1946, rec. p. 279, au GAJA) et a donné lieu, au moins pour partie, depuis à un cadre législatif (loi n° 2020-840 du 3 juillet 2020). C’est donc sans surprise que, par exemple, ce régime s’applique à un grand nombre de situations. Voir par exemple un récent survol dans un article du présent blog, ici.

 

III. Une commune peut donc créer des comités consultatifs et décider que les membres ont qualité de collaborateurs occasionnels du service public ?

Une telle qualification est un peu inutile en amont, et s’avère déterminée par le juge en aval en cas d’accident. Mais à la fois par pédagogie et par souci de sécuriser l’étendue du contrat d’assurances, pourquoi pas….

 

IV. Et cette commune peut ensuite donner une indemnité de fonctions, ou une sorte de paiement de vacation, aux citoyens qui auront ainsi passé du temps dans ses réunions ?

Si je prends le droit tel que je le connaissais avant le 13 mars 2025, la réponse était :

• OUI pour des remboursement de frais (et encore sur la base de jurisprudences plus que de textes clairs)
• NON pour une somme d’argent en indemnisation du temps passé

Le principe reste en effet pour les élus comme pour les autres personnes qui sans être agents prêtent leur concours à l’administration, qu’il n’y a pas d’indemnité rémunératrice sans texte (CE, 18 mars 1994, Hélias, n° 116426, rec. CE, p. 143 ; RFD Adm. 1994, p. 623 ; voir déjà auparavant CE, 4 mai 1934, Synd. des contribuables de l’ardt d’Aix-en-Provence : rec., p. 528). 

Ainsi la création d’une institution interdépartementale faute de texte précis, spécifique, permettant une indemnité de fonctions pour les personnes y siégeant, ne pouvait conduire à la création d’une telle indemnisation (TA Rennes, 6 juill. 1994, Préfet rég. Bretagne c/ Institution du canal d’Ille-et-Rance Manche-Océan-Nord : Rec. CE, tables, p. 930). De telles jurisprudences sont tout à fait constantes (CE, 18 mai 1994, Lavenir, rec. CE, p. 243 ; CE, 6 déc. 1993, Communauté urbaine de Lyon, première esp., n° 132793, Dr. adm. 1994, n° 16 ; TA Nice, 10 mars 1988, Cne d’Hyères, n° 127-88-I ; TA Nice, 11 févr. 1985, Comm. Rép. Var : rec., p. 415 ; TA Nice, 2 nov. 1984, Cne d’Hyères, n° 112-85-I.)

 

Or, le TA de Poitiers puis la CAA de Bordeaux ont validé la légalité d’une délibération d’une commune instituant :

« une « assemblée citoyenne et populaire » [avec] le versement d’une indemnité de 41,22 euros par séance aux membres du groupe de propositions et du comité méthodologique de cette assemblée dont le quotient familial était inférieur ou égal à 1 000 euros, et d’autre part, la prise en charge de frais divers liés à leur présence à ces séances, et leur a accordé la qualité de « collaborateur occasionnel de la ville […] ».»

Passons rapidement sur :

• les remboursements de frais : qui ont un autre cadre juridique
• la qualité de collaborateur occasionnel dont il a été question ci-avant

… reste l’indemnisation de 41,22 €.

Et là le débat juridique devient intéressant.

 

V. Quel sont, schématiquement, les termes de ce débat juridique ?

 

Caricaturalement :

• D’un côté, on refuse que dans le monde local il y ait la moindre indemnisation sans texte, pour les élus comme pour les autres, comme évoqué ci-avant (arrêt Hélias et autres). Si on le refuse à tous, y compris aux élus sauf texte spécial, ce me semble complexe que des personnes siégeant dans un comité consultatif, même pompeusement rebaptisé, aient des indemnités de fonctions ou des jetons de présence.
• MAIS d’un autre côté, cette ville avait l’habileté de s’abriter derrière l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) :
  « Lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics. ».

 

Au soutien de son raisonnement, la ville défenderesse excipait de la décision CE, Ass., 19 juillet 2017, n° 403928, 403948 : cet arrêt pouvait être utilisé pour justifier de larges de manoeuvre pour des dispositif comparables, mais sans clairement permettre une indemnité de fonctions.

 

VI. Et qu’en a dit en première instance le TA de Poitiers ?

Le TA de Poitiers a en première instance validé ce régime en ces termes :

« 6. D’autre part, la circonstance que les dispositions de l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration ne prévoient pas d’indemnisation du public associé, et celle qu’aucune autre disposition législative ou règlementaire ne prévoit une telle indemnisation ne sont pas de nature à faire obstacle à ce qu’une collectivité territoriale indemnise les membres du public consulté en application de ces dispositions, afin d’assurer la participation effective de ces derniers et ainsi la diversité des points de vue exprimés. Une telle indemnisation ne peut toutefois être accordée qu’au titre de consultations relevant des compétences dévolues par loi à cette collectivité ou, s’agissant des communes, justifiées par un intérêt public local, et afin d’assurer la participation effective du public et la sincérité de la consultation. Il s’ensuit que le préfet de la Vienne n’est pas fondé à soutenir que la commune de Poitiers ne pouvait, par la délibération litigieuse, instituer une indemnité de 41,22 euros par séance du groupe de propositions et du comité méthodologique au profit de certains de leurs membres, ainsi que la prise en charge des différents frais liés à cette participation, faute de base légale.»

Ajoutons que cette délibération  risquait aussi d’être censurée par le fait que le conseil municipal avait inventé une « coconstruction » de la norme juridique contraire au fait que le conseil municipal, sauf à commettre une incompétence négative, est le seul à pouvoir décider et qu’il ne saurait se lier pour l’avenir. Mais les structures ainsi créées restant consultatives… et la délibération attaquée n’étant pas celle qui avait prévu ce point… la délibération avait aussi devant le TA évité la censure à ce titre également.

TA Poitiers, 13 mars 2025, Préfet de la Vienne contre commune de Poitiers, n°303524_13032025_1148784337

 

VII. Puis ensuite, qu’à jugé la Cour administrative d’appel de Bordeaux ?

Le raisonnement du TA a été validé par la CAA en tous points sauf sur la reconnaissance de la qualité de collaborateur occasionnel du service public, entraînant une censure partielle de peu d’effet (en cas d’accident pendant une telle réunion nul doute que cette qualité serait acceptée, c’est la qualification dès l’amont qui est refusée). Reste que sur ce point le débat juridique reste assez subtil. Mais passons. Pour aborder le sujet réellement délicat, à savoir le principe de l’indemnité donnée sans texte le permettant expressément.

La ville donc se fondait sur l’arrêt CE, Ass., 19 juillet 2017, n° 403928, 403948 précité, mais prévoir les modalités d’organisation d’une telle assemblée consultative ne revient pas nécessairement à en prévoir des remboursements de frais si l’on regarde la grande sévérité, sur ce point, des jurisprudences précitées. 

MAIS la ville a dans sa défense a exhumé le fait que la région Occitanie, dans cette affaire, ou bien la Métropole de Rennes, ou encore la ville de Paris, ou la Haute-Garonne, avaient elles aussi prévu de telles indemnisations au fil de dispositifs comparables.

Ce n’est pas du droit. Mais le droit peut céder à la pression de la pratique.

Ils ont évoqué un rapport du Sénat qui en évoque l’utilité. Un Guide du ministère du travail qui le préconise (dans d’autres cadres juridiques moins contraint). Ou encore d’autres (de la DITP, des Nations unies…). Là encore ce n’est pas du droit mais de telles mentions peuvent aider à passer du gris foncé au gris clair en cas de débat juridique…

D’où une victoire de cette ville en ces termes :

«  Les dispositions de l’article L. 131-1 du code des relations du public et de l’administration autorisent les collectivités publiques à instituer des mécanismes d’association du public à l’élaboration de projet et à déterminer les règles d’organisation de cette association, dans le respect des principes d’égalité et d’impartialité. A ce titre, elles peuvent prévoir la prise en charge par la collectivité de certains frais, tels que les frais de déplacement, de repas et de garde d’enfants. Dans le but d’assurer la participation effective de toutes les catégories de la population concernée, elles peuvent également prévoir que les personnes ainsi associées se voient attribuer une indemnité pour le temps consacré à ces fonctions.
8. L’annexe « principes de fonctionnement» à la délibération du 3 octobre 2022 prévoit qu’une garde d’enfants « sera systématiquement organisée pour permettre à chacun et chacune de participer aux travaux de l’Assemblée ». S’agissant des membres du groupe de propositions et du comité méthodologique, les frais de déplacements, de repas et de garde d’enfants liés aux réunions sont pris en charge par la collectivité, qui informe les employeurs et envisage avec ces derniers les aménagements d’horaires professionnels nécessaires à l’exercice des fonctions.
9. En plus de ces défraiements institués par la délibération du 3 octobre 2022, la déliberation litigieuse du 26 juin 2023 prévoit que, sur demande, une indemnité est accordée aux membres du groupe de propositions et du comité méthodologique dont le quotient familial est égal ou inférieur à 1 000 euros, d’un montant de 41,22 euros par réunion du groupe de proposition et du comité méthodologique, et le statut de collaborateur occasionnel du service public est attribué aux bénéficiaires de cette indemnité.
10. En premier lieu, le montant de l’indemnité a été fixé en s’inspirant de l’indemnité accordée aux jurés d’assises par les articles R. 139 et suivants du code de procédure pénale, et le préfet n’est pas fondé soutenir que ce montant aurait été déterminé de façon arbitraire.
11. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’indemnisation ainsi accordée à certains participants serait susceptible de porter atteinte à la sincérité de la consultation et de limiter leur impartialité et leur liberté d’expression.
12. En troisième et dernier lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
13. En instituant une telle difference de traitement entre les personnes dont le quotient familial est égal ou inférieur à 1 000 euros et les autres, la commune de Poitiers a poursuivi l’objectif d’intérêt général d’inciter les personnes à faibles revenus à participer à la procédure d’association du public. Cette différence de traitement, qui est en rapport direct avec l’objet de la délibération en litige, n’est pas manifestement disproportionnée au regard de ses motifs. Par suite, et à le supposer soulevé en appel, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité doit être écarté.

Bravo aux services de ladite ville car ce n’était pas gagné d’avance.

 

VIII. Et où peut-on trouver cet arrêt ?

Ici :

CAA Bordeaux, 25 novembre 2025, n° 25BX00970