Éric Landot Brèves et articles, Urbanisme, construction et immobilier

Urbanisme : la suppression de l’appel en zone tendue, pour les permis de construire ou de démolir.. s’applique aussi aux recours contre un refus de délivrer un certificat de permis de construire tacite

Lorsqu’une autorisation de construire ou de démolir un bâtiment d’habitation ainsi qu’une autorisation de réaliser un lotissement est contestée devant un Tribunal administratif, la décision de ce dernier n’est pas toujours susceptible d’appel.

En zone dite « tendue »,  l’article R. 811-1-1 du Code de justice administrative (CJA) précise que le jugement du Tribunal est alors rendu en premier et dernier ressort de sorte qu’il ne peut être contesté que par la voie du recours en cassation devant le Conseil d’Etat et ce régime a donné lieu à diverses précisions jurisprudentielles (I).

Or, le Conseil d’Etat vient de préciser que ce régime s’applique, dans les zones concernées, aux refus de délivrance de certificats attestant de la naissance d’autorisations tacites ou de telles décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable (II).

 

Voyons tout cela ensemble. 

 

 

I. Rappels sur ce régime

 

Lorsqu’une autorisation de construire ou de démolir un bâtiment d’habitation ainsi qu’une autorisation de réaliser un lotissement est contestée devant un Tribunal administratif, la décision de ce dernier n’est pas toujours susceptible d’appel.

Si la commune d’implantation du projet est située en zone dite « tendue » au sens de l’article 232 du Code général des impôts (soit schématiquement lorsque l’offre de logements sur le territoire est insuffisante par rapport aux besoins de la population),  l’article R. 811-1-1 du Code de justice administrative (CJA) précise que le jugement du Tribunal est alors rendu en premier et dernier ressort de sorte qu’il ne peut être contesté que par la voie du recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

Citons cet article :
« A l’exception des autorisations et actes afférents aux opérations d’urbanisme et d’aménagement des jeux Olympiques et Paralympiques d’hiver de 2030 mentionnées à l’article R. 311-4, les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre :
1° Les permis de construire ou de démolir un bâtiment comportant plus de deux logements, les permis d’aménager un lotissement, les décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ou les décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ;
2° Les actes de création ou de modification des zones d’aménagement concerté mentionnés aux articles L. 311-1 et R. 311-3 du code de l’urbanisme, et l’acte approuvant le programme des équipements publics mentionné à l’article R. 311-8 du même code, lorsque la zone d’aménagement concerté à laquelle ils se rapportent porte principalement sur la réalisation de logements et qu’elle est située en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ;
3° Les décisions suivantes, afférentes à une action ou une opération d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, située en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application, et dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, ou d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code :
a) L’autorisation environnementale prévue à l’article L. 181-1 du code de l’environnement et l’arrêté portant prescriptions complémentaires en application de l’article L. 181-14 du même code ;
b) L’absence d’opposition à la déclaration d’installations, ouvrages, travaux et activités et l’arrêté portant prescriptions particulières mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement ;
c) La dérogation mentionnée au 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et l’arrêté portant prescriptions complémentaires en application de l’article R. 411-10-2 du même code ;
d) Le récépissé de déclaration ou l’enregistrement d’installations mentionnés aux articles L. 512-7 ou L. 512-8 du code de l’environnement et les arrêtés portant prescriptions complémentaires ou spéciales mentionnés aux articles L. 512-7-5 ou L. 512-12 du même code ;
e) L’autorisation de défrichement mentionnée à l’article L. 341-3 du code forestier.
Les dispositions du présent article s’appliquent aux recours introduits entre le 1er septembre 2022 et le 31 décembre 2027.

N.B. : Ce régime a été plusieurs fois modifié et encadré temporellement : en l’état du texte à ce jour, ce régime doit cesser de s’appliquer aux recours introduits après le 31 décembre 2027… sous réserve des textes qui, d’ici là, n’auront pas manqué d’être adoptés. Pour les recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 31 août 2022, continue de s’appliquer le régime de cet article tel qu’il était rédigé avant le décret n°2022-929 du 24 juin 2022.

 

 

Le Conseil d’Etat avait déjà en mai 2022 élargi le champ d’application de cette règle aux recours dirigés contre les retraits et les refus de retrait portant sur l’une des autorisations précitées :

 

Cette disposition est aussi applicable aux recours dirigés contre les permis d’aménager autorisant la création d’un lotissement, et ce même si le projet ne prévoyait pas la constructions d’habitations :

En revanche, cette disposition ne s’applique, ni aux jugements statuant sur les recours dirigés contre un refus d’autorisation d’urbanisme, ni sur ceux contestant un sursis à statuer que la collectivité aurait opposé au pétitionnaire, quand bien même le sursis litigieux devrait être considéré comme opérant le retrait d’un permis tacitement obtenu :

 

NB : en cas d’énergie renouvelable, voir aussi l’application — même en ces domaines — des délais maxima du décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 (voir mon article ici). En cas de contentieux administratif lié aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, voir ici le décret n° 2018-1249 du 26 décembre 2018 et voir là CE, 17 octobre 2022, n° 464620 et n° 459219 [2 aff. distinctes].

Le Conseil d’Etat a affiné ce régime en novembre 2022 en posant que ce régime doit être regardé comme concernant non seulement les recours dirigés contre des autorisations de construire, de démolir ou d’aménager, mais également, lorsque ces autorisations ont été accordées, les recours dirigés contre les décisions refusant de constater leur péremption.

Source : Conseil d’État, 22 novembre 2022, n° 461869, aux tables

 

 

Le juge a, ensuite, en 2023, précisé que ce régime s’applique, dans les zones concernées, aux permis de construire autorisant la réalisation de travaux sur une construction existante, à la condition, d’une part, que les travaux ainsi autorisés aient pour objet la réalisation de logements et, d’autre part, que ces travaux aient un usage principal d’habitation, c’est-à-dire consacrent plus de la moitié de la surface de plancher autorisée à l’habitation.

Soit :

Les travaux ainsi autorisés portant sur une surface dont plus de la moitié est destinée à l’habitation, puisqu’elle est même exclusivement destinée à un tel objet, le permis doit être considéré comme autorisant des travaux à usage principal d’habitation au sens et pour l’application de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative.

Le Conseil d’Etat précise également que le recours dirigé contre les prescriptions attachées au permis de construire doit, au sens et pour l’application de l’article R. 811-1-1, être considéré comme un recours contre un permis de construire.

NB voir aussi deux autres apports de cet arrêt :

 

Voici cette décision : Conseil d’État, 2 juin 2023, n° 461645, Publié au recueil Lebon

Voici aussi  une vidéo de 4 mn 35 :

https://youtu.be/GDQxBz_amW0

 

Ce régime s’applique aussi au sursis à statuer. Une telle décision de sursis à statuer doit, en effet, selon la Haute Assemblée, être regardée comme une décision de refus d’autorisation ou d’opposition à déclaration préalable au sens des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (CJA), qui ont pour objectif, dans les zones où la tension entre l’offre et la demande de logements est importante, de réduire le délai des recours contentieux afin d’accélérer la réalisation d’opérations de construction de logements.

Par suite, un tribunal administratif saisi d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’un sursis à statuer opposé à une demande de permis de construire statue en premier et dernier ressort.

Source : CE, 1er octobre 2025, Commune de Livry-Gargan, n° 498169, aux tables du recueil Lebon

Voir aussi les conclusions de Mme Aurélie BRETONNEAU, rapporteur public :

 

 

La suppression temporaire de l’appel pour les recours introduits contre certaines autorisations d’urbanisme en zone tendue (art. R. 811-1-1 du CJA) s’étend aussi aux recours contre un constat de caducité de l’une de ces autorisations. Citons, sur ce point, le résumé des futures tables :

 

    • « les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (CJA), qui ont pour objectif, dans les zones où la tension entre l’offre et la demande de logements est particulièrement vive, de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation d’opérations de construction de logements ayant bénéficié d’un droit à construire, doivent être regardées comme concernant non seulement les recours dirigés contre des autorisations de construire, de démolir ou d’aménager, mais également, lorsque ces autorisations ont été accordées, les recours dirigés contre les décisions constatant leur péremption ou refusant de la constater.»
    • Attention : ceci sera aussi vrai lorsque la décision attaquée est un refus de constater la caducité du permis.

Source : Conseil d’État, 21 février 2025, M. D… et autres c. Commune de Marseille et de la société Logirem, n° 493902, aux tables du recueil Lebon. Voir ici un article et une vidéo. 

 

II. Le nouvel arrêt : application également, en zone tendue, aux refus de délivrance de certificats attestant de la naissance d’autorisations tacites ou de telles décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable

 

Un nouvel arrêt vient de poser que, lorsqu’un tribunal administratif statue sur un recours dirigé contre un refus de délivrer un certificat de permis de construire tacite, son jugement est, au titre de ce régime, bien rendu en premier et dernier ressort au sens de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative (CJA), du moins en zone tendue.

En l’espèce, une SNC avait déposé une demande de permis de construire dans la commune de Hyères.

Le maire a refusé de délivrer le permis mais le tribunal administratif de Toulon a annulé en 2024 cette décision, au motif qu’elle retirait hors délai un permis tacitement acquis en 2021.

Ce permis tacite a été attaqué par les voisins conduisant à un sursis à statuer le temps pour la SNC de régulariser deux vices entachant ce permis… la commune refusant de délivrer certificat dudit permis : ce refus a été censuré par le TA. 

C’est cette annulation du refus de délivrer un certificat d’autorisation tacite qui arrive alors au Conseil d’Etat, avec une question : il y a-t-il appel ou uniquement recours en cassation contre un tel jugement ?

Or, dans le passé, le juge a admis de tels appels même en zone tendue (voir par exemple CE, 24 septembre 2024, Commune de Sucy-en-Brie, n° 475357).

Cette décision de 2024 faisait expressément référence au décret de 2022 mais admettait qu’il reste la phase de l’appel pour les contentieux relatifs aux refus de délivrance de certificat d’autorisation tacite en zone tendue.

De fait, un tel refus reste fort distinct de l’octroi lui-même du permis : mais finalement il semble net que le Conseil d’Etat veut bâtir un régime clair, avec un vrai bloc de compétences; supprimant l’appel pour l’ensemble de ces contentieux de l’urbanisme opérationnel en zone tendue.

La suppression temporaire de l’appel pour les recours introduits contre certaines autorisations d’urbanisme en zone tendue (art. R. 811-1-1 du CJA) s’applique donc bien aussi aux refus de délivrance de certificat d’autorisation tacite et le futur résumé des tables sur ce point sera ainsi rédigé :

Les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administratif (CJA), qui ont pour objectif, dans les zones où la tension entre l’offre et la demande de logements est particulièrement vive, de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation d’opérations de construction de logements, s’appliquent aux permis de construire ou de démolir un bâtiment comportant plus de deux logements, aux permis d’aménager un lotissement, aux décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ainsi qu’aux décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable. Elles s’appliquent également aux refus de délivrance de certificats attestant de la naissance de telles autorisations tacites ou de telles décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable. Par suite, un tribunal administratif saisi d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’un tel refus de délivrance de certificat statue en premier et dernier ressort.

C’était donc bien un pourvoi que la commune devait déposer contre le jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon avait annulé le refus implicite du maire de délivrer une certificat de permis de construire. Pourvoi rejeté par le Conseil d’Etat par ailleurs, le moyen soulevé n’étant pas un moyen de cassation recevable selon la Haute Assemblée.

Source  : 

Conseil d’État, 2 mars 2026, SNC IP1R c/ Hyères, n° 508188, aux tables

 

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