Une collectivité, même ultramarine, ne peut instaurer un régime d’autorisation préalable à la circulation des navires en mer : cela contrevient aux articles 17 et 24 de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay, lesquels articles sont d’application directe, vient de poser la CAA de Paris.

Cette décision prolonge un avis contentieux du Conseil d’Etat rendu cet été qui ne portait pas précisément sur ce point, mais qui confirmait les vastes marges de manœuvre dont disposent en droit le provinces néo-calédoniennes. 

En l’espèce, il en résulte une censure très partielle de la décision de la province néo-calédonienne en question, entraînant un traitement différencié entre navires français et étrangers qui peut à tout le moins interroger. 

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La CAA de Paris vient de poser que son d’effet direct en droit français deux articles de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay), à savoir :

• l’article 17 de cette convention relatif au droit de passage inoffensif :
  • « Sous réserve de la Convention, les navires de tous les États, côtiers ou sans littoral, jouissent du droit de passage inoffensif dans la mer territoriale. »
• l’article 24 sur les Obligations de l’État côtier :
  • « 1. L’État côtier ne doit pas entraver le passage inoffensif des navires étrangers dans la mer territoriale, en dehors des cas prévus par la Convention. En particulier, lorsqu’il applique la Convention ou toute loi ou tout règlement adopté conformément à la Convention, l’État côtier ne doit pas : / a) imposer aux navires étrangers des obligations ayant pour effet d’empêcher ou de restreindre l’exercice du droit de passage inoffensif de ces navires ».

 

Source : https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_f.pdf

Il peut en résulter des complexités cela dit notamment quand se succèdent à peu de milles nautiques de distance, une succession d’Etats côtiers distincts (pour un exemple édifiant au large du cotentin, voir ici).

NB : sur ces principes conciliés avec le droit européen quand se posent des questions de sauvetage en mer Méditerranée,  voir CJUE, 1er août 2022 – Sea Watch;, affaire C-14/21 (Affaires jointes C-14/21, C-15/21).

En l’espèce, les pouvoirs dévolus à l’Etat Côtier au sens de cette convention ont été exercés par la province des îles Loyauté de Nouvelle-Calédonie.

Cette collectivité ultramarine a institué rien de moins qu’un régime d’autorisation préalable de la circulation des navires dans le domaine public maritime.

Cette province se fondait sur les larges pouvoirs qui lui sont attribués par :

• Le point 1.1. du document d’orientation de l’accord de Nouméa, lequel  stipule que :
  • « (…) le statut coutumier distinguera les biens situés dans les  » terres coutumières  » (nouveau nom de la réserve), qui seront appropriés et dévolus en cas de succession selon les règles de la coutume et ceux situés en dehors des terres coutumières qui obéiront à des règles de droit commun « . Le point 1.4. du même document prévoit :  » L’identité de chaque Kanak se définit d’abord par rapport à une terre./ (…) Les domaines de l’État et du territoire doivent faire l’objet d’un examen dans la perspective d’attribuer ces espaces à d’autres collectivités ou à des propriétaires coutumiers ou privés, en vue de rétablir des droits ou de réaliser des aménagements d’intérêt général. La question de la zone maritime sera également examinée dans le même esprit ». 
• le 1er alinéa de l’article 18 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie :
  • « Sont régis par la coutume les terres coutumières et les biens qui y sont situés appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier. Les terres coutumières sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Elles incluent les immeubles domaniaux cédés aux propriétaires coutumiers ».
• l’article 20 de la même loi organique, lequel dispose que :
  • « Chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l’État ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie (…) » .
    (les répartitions de compétences étant ensuite précisées par les articles suivants, puis pour ce qui concerne ce dossier par les articles 45 et suivants).

 

Par un jugement n° 2000440 du 17 mai 2021, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a censuré cette délibération de 2020 de la Province des îles Loyauté. La CAA de Paris sur ce point, avant dire droit, a demandé un avis contentieux au Conseil d’Etat, lequel a été rendu cet été :

• Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 18/07/2022, 462438, Inédit au recueil Lebon

 

La Haute Assemblée avait donc en juillet 2022 posé, par cet avis contentieux, que :

• « 6. La préservation de l’environnement n’est pas au nombre des compétences attribuées respectivement à l’Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par les articles 21 et 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et aucune disposition de la législation applicable en Nouvelle-Calédonie ne confie cette compétence aux communes. Il s’ensuit que les provinces de Nouvelle-Calédonie sont compétentes pour édicter une réglementation qui tend à la préservation de l’environnement, sous réserve de ne pas porter atteinte à d’autres compétences attribuées à l’Etat, à la Nouvelle-Calédonie ou aux communes.
  « 7. En premier lieu, alors même que l’Etat est seul compétent en matière de garanties des libertés publiques, en vertu du 1° du I. de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les provinces de Nouvelle-Calédonie, sont compétentes, en vue de la préservation de l’environnement, pour, le cas échéant, adopter une réglementation qui soumette certaines activités susceptibles d’être exercées sur le domaine public maritime, notamment à caractère économique, à un régime de déclaration ou d’autorisation.
  « 8. En deuxième lieu, si l’Etat est compétent en matière de procédure pénale et en matière pénale, respectivement en vertu du 2° du I. et du 5° du II. de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, il résulte des dispositions des articles 86, 87 et 157 de la même loi organique qu’en matière de protection de l’environnement, les assemblées des provinces peuvent assortir les infractions à leur réglementation, d’une part, de peines d’amendes dès lors qu’elles respectent la classification des contraventions et délits et, d’autre part, sous réserve d’une homologation de leurs délibérations par la loi, de peines d’emprisonnement qui respectent la classification des délits. De surcroît, ces peines ne doivent pas excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République et s’agissant des peines d’emprisonnement, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi d’homologation, seules les peines d’amende et les peines complémentaires éventuellement prévues par la délibération sont applicables. Par ailleurs, il est loisible aux provinces de rappeler que, conformément à l’article 86 de la loi organique, les fonctionnaires et agents assermentés des provinces peuvent constater les infractions à cette réglementation dans les conditions fixées par la loi sans préjudice du pouvoir général de constatation des infractions des officiers de police judiciaire et des agents de police judiciaire ou du pouvoir spécial de constatation des infractions douanières par les agents des douanes. Aucune disposition de la loi organique ne fait obstacle à la compétence des provinces pour instituer une obligation de signalement. Enfin, elles sont compétentes pour fixer la date d’entrée en vigueur de dispositions à caractère pénal, la circonstance qu’à la date prévue celles d’entre elles qui prévoient des peines d’emprisonnement n’aient pas été homologuées faisant simplement obstacle à ce qu’elles puissent être appliquées.
  « 9. En troisième lieu, les règles du droit domanial des provinces, sous réserve de la compétence attribuée à l’Etat en matière de défense nationale, relèvent de la compétence de la Nouvelle-Calédonie et ressortissent des lois du pays délibérées par le congrès, en application du 31° de l’article 22 et du 7° de l’article 99 de la loi organique. Sur ce fondement a été adoptée la loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine public maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces. Par ailleurs, en application du 1er bis du III. de l’article 21 et des articles 26 et 99 de la loi organique, la police et la sécurité de la circulation maritime s’effectuant entre tous points de la Nouvelle-Calédonie ainsi que la sauvegarde de la vie humaine en mer dans les eaux territoriales ont été transférées à la Nouvelle-Calédonie par la loi du pays n° 2009-10 du 28 décembre 2009. Son article 2 prévoit que, dans le respect de la répartition des compétences entre l’Etat, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, la Nouvelle-Calédonie est notamment compétente pour réglementer la circulation maritime, entendue comme la navigation maritime, et assurer la police administrative spéciale destinée à assurer le respect de cette réglementation, définir les droits et les obligations des navires pilotés et fixer les règles relatives aux manifestations nautiques. Toutefois, dès lors que la détermination de l’autorité compétente pour édicter une réglementation dans un domaine dépend de la nature de la finalité qui lui est assignée, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une province édicte, à des fins de préservation de l’environnement, ou sur le fondement des compétences qu’elle tire des articles 45 et 46 de la loi organique en matière de conservation des ressources naturelles des eaux intérieures et des eaux surjacentes de la mer territoriale, une réglementation complémentaire soumettant à un régime de déclaration ou d’autorisation, selon qu’ils sont affectés à une activité de plaisance, de pêche ou de commerce, assorti de sanctions, l’accès des navires à son domaine public maritime, sous réserve que cette réglementation soit compatible avec les dispositions de la loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 et de la loi du pays n° 2009-10 du 28 décembre 2009. N’y font pas davantage obstacle les dispositions du 10° de l’article 99 de la loi organique, qui fixent le principe selon lequel une loi du pays doit fixer les principes fondamentaux concernant le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales.
  « 10. En quatrième et dernier lieu, si la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de statut civil coutumier, de terres coutumières et palabres coutumiers ainsi que de limites des aires coutumières, en vertu du 5° de l’article 22 de la loi organique, en matière de détermination des principes directeurs du droit de l’urbanisme, sur le fondement du 21° de l’article 22 de la loi organique, ainsi qu’en matière de droit civil, compétence transférée par l’Etat à la Nouvelle-Calédonie, en application des articles 26 et 99 de la loi organique, par la loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une province, en vue de préserver l’environnement dans le respect des usages coutumiers de jouissance, institue des servitudes écologiques et coutumières ayant pour objet de réglementer l’accès à la nature dans des zones situées sur le domaine public maritime ou sur des terres coutumières mises à la disposition de la province.»

 

De larges compétences donc.

Mais ces compétences ont-elles été légalement exercées ? NON car la province doit respecter diverses règles de droit à ce titre :

« 4. Dans l’exercice des compétences qui leur sont ainsi dévolues par les dispositions précitées, les provinces sont tenues de respecter, d’une part, la Constitution, et notamment son préambule et son titre XIII, les engagements internationaux de la France et les principes généraux du droit et, d’autre part, les règles édictées par l’État dans l’exercice de ses compétences propres. Les provinces sont également tenues de respecter les règles édictées par la Nouvelle-Calédonie dans l’exercice des compétences qui lui sont limitativement dévolues par la loi organique statutaire et, à ce titre, celles édictées par les lois du pays. Dans l’exercice des compétences qu’elles tiennent des dispositions de la même loi, les provinces peuvent librement instituer des régimes juridiques nouveaux et mettre en oeuvre des politiques qui leur sont propres, alors même qu’ils diffèrent de ceux décidés par l’État ou par la Nouvelle-Calédonie, pourvu que, ce faisant, elles respectent les règles et principes rappelés ci-dessus. »

 

La CAA énumère toutes les règles qui ont été respectées par ladite province, en réponse aux moyens soulevés, et ce d’une manière précise (ce qui est logique s’agissant d’une censure seulement partielle de la délibération en cause).

Citons notamment les intéressants points 22 et 23 :

« 22. En premier lieu, les atteintes à la liberté d’aller et de venir, notamment sur le domaine public, à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie, constitutionnellement garanties, doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi, en tenant compte de l’orientation à valeur constitutionnelle fixée par les points 1.1. et 1.4. du document d’orientation de l’accord de Nouméa, cités ci-dessus au point 2 du présent arrêt.

« 23. En l’espèce, le régime d’autorisation ou de déclaration préalable applicable aux activités sur le domaine public maritime de la province des îles Loyauté institué par la délibération litigieuse en dehors des servitudes écologiques et coutumières vise à assurer la préservation de l’environnement et le respect des usages coutumiers, en tenant compte de la situation particulière et des caractéristiques géographiques, démographiques et culturelles propres des îles qui la composent. Eu égard à l’instauration d’un système de servitudes écologiques et coutumières destiné à concilier tant, selon les termes de l’article 232-7 du code de l’environnement de la province des îles Loyauté,  » l’accès de tous à la nature  » que les pratiques culturelles qui lui sont associées, le régime ainsi créé opère une conciliation qui n’est pas manifestement disproportionnée entre ces différents objectifs et ne méconnait ainsi pas les dispositions constitutionnelles garantissant les libertés susmentionnées. Le moyen doit donc être écarté.»

Mais là où l’arrêt nouveau s’avère vraiment notable, c’est lorsqu’il aborde le moyen tiré de la méconnaissance de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 :

28. Le haut-commissaire de la République soutient que la délibération litigieuse, en instituant un régime d’autorisation préalable de la circulation des navires dans le domaine public maritime de la province des îles Loyauté, méconnait les stipulations de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer relatives au droit de passage inoffensif des navires étrangers.

29. L’article 232-3 du code de l’environnement de la province des îles Loyauté, tel qu’il résulte de la délibération litigieuse, prévoit que :  » tout accès de navires au domaine public maritime provincial est soumis à déclaration ou à autorisation  » et que les navires doivent communiquer à chaque mouvement leur itinéraire et leur manifeste aux autorités portuaires. L’article 232-5 du même code prévoit que tous les navires autres que les navires de transport régulier de personnes et de marchandises entre la grande terre et les îles et entre les îles et les bateaux de croisières sont soumis à autorisation, la demande d’autorisation devant être déposée par voie électronique, accompagnée de la production  » de la carte de la navigation, de la déclaration de l’état du navire, des marchandises transportées  » et de la précision  » du nombre de personnes à bord « , et l’autorisation étant délivrée dans le délai d’un mois.

30. Aux termes des stipulations de l’article 17, lesquelles sont d’effet direct, de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, qui a été ratifiée en vertu de la loi n° 95-1311 du 21 décembre 1995 et publiée au Journal officiel de la République française par le décret n° 96-774 du 30 août 1996 et qui ne comporte aucune restriction quant à son application en Nouvelle-Calédonie :  » Droit de passage inoffensif. Sous réserve de la Convention, les navires de tous les États, côtiers ou sans littoral, jouissent du droit de passage inoffensif dans la mer territoriale. « . Aux termes de l’article 24 de ladite convention :  » Obligations de l’État côtier. / – 1. L’État côtier ne doit pas entraver le passage inoffensif des navires étrangers dans la mer territoriale, en dehors des cas prévus par la Convention. En particulier, lorsqu’il applique la Convention ou toute loi ou tout règlement adopté conformément à la Convention, l’État côtier ne doit pas : / a) imposer aux navires étrangers des obligations ayant pour effet d’empêcher ou de restreindre l’exercice du droit de passage inoffensif de ces navires ; […] « . Ces stipulations garantissent ainsi un droit de passage inoffensif aux navires étrangers, et non pas seulement une tolérance, sans préjudice des mesures, prévues par le 1 l’article 21 de la convention, susceptibles d’être mise en oeuvre par l’État côtier dans les domaines suivants :  » a) sécurité de la navigation et régulation du trafic maritime ; / (…) / d) conservation des ressources biologiques de la mer ; / e) prévention des infractions aux lois et règlements de l’État côtier relatifs à la pêche ; / f) préservation de l’environnement de l’État côtier et prévention, réduction et maîtrise de sa pollution. « . L’article 8 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, applicable en Nouvelle-Calédonie en vertu du I de l’article 55 de la même loi, dispose en outre que :  » Le droit de passage inoffensif dans la mer territoriale est régi par les articles L. 5211-1 à L. 5211-5 du code des transports. « .

31. Le régime d’autorisation préalable de la circulation des navires dans le domaine public maritime de la province des îles Loyauté institué par la délibération litigieuse doit, eu égard aux contraintes administratives qu’il fait peser sur les navires étrangers, être regardé comme ayant pour conséquence d’entraver le passage inoffensif des navires étrangers dans la mer territoriale et de leur imposer des obligations ayant pour effet d’empêcher ou de restreindre l’exercice de ce droit de passage inoffensif au sens et pour l’application des stipulations, citées au point 30, de l’article 24 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

32. Le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie est donc fondé à soutenir que les dispositions des articles 232-3 et 232-5 du code de l’environnement de la province des îles Loyauté, résultant de l’annexe à la délibération n° 2020-45/API du 30 juin 2020 de l’assemblée de la province des îles Loyauté auquel renvoie l’article 1er de cette dernière, sont illégales en tant qu’elles s’appliquent aux navires étrangers et doivent, dans cette limite, être annulées.

D’où une censure très partielle, fondée seulement sur ce point précis (censure partielle cependant qui entraîne une distorsion, une rupture d’égalité, entre navires français et étrangers, ce qui à tout le moins interroge).

Source :

CAA de Paris, 10 janvier 2023, n° 21PA04622, C+