LA CONSTITUTION ET LES ILES DE LA RÉPUBLIQUE :

VERS UN DROIT CONSTITUTIONNEL DES ILES ?

Par
Didier MAUS
Ancien conseiller d’État,
président émérite de l’Association française de droit constitutionnel

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Comment la Constitution peut-elle intégrer le phénomène insulaire ? Doit-on considérer que les îles sont des territoires comme les autres ou doit-on tenir compte, avant tout, de leur particularité géographique ? André Siegfried avait coutume de commencer ses cours sur l’Angleterre par : « L’Angleterre est une île, c’est-à-dire qu’elle est séparée du continent et entourée d’eau. » Cet aphorisme faisait sourire, tant il semblait qu’il ne s’agit que d’un énoncé banal. Et pourtant ! Ce rappel a eu dans l’histoire britannique (et donc européenne) d’importantes conséquences. Pensons simplement au fait qu’aucune armée hostile n’a réussi à franchir la Manche depuis Guillaume le Conquérant en 1066. Ni Napoléon ni Hitler n’ont réussi à franchir les 32 km du détroit du Pas-de-Calais !

Revenons à la France et à sa Constitution. Plusieurs projets de révision concernent des îles. À chaque fois les raisons sont différentes, mais il y a un point commun, les « caractéristiques et contraintes particulières » (article 73 de la Constitution) ou  les « intérêts propres » (article 74) du territoire concerné. Le particularisme de l’isolation géographique est d’ores et déjà inscrit dans la Constitution. Il s’agit désormais de combiner cette reconnaissance avec le caractère « indivisible » de la République, tel qu’il figure dans la première phrase de l’article 1^er de la Constitution.  La vielle formule « Une et indivisible », héritée de 1792, souvent évoquée dans les discours patriotiques, et qui orne toujours le sceau de la République, a figuré, pour la dernière fois, dans la Constitution de 1848.

La Nouvelle-Calédonie est plus qu’une île, un archipel. Son avenir, largement imprévisible, dépend, en partie, de la composition du corps électoral appelé à voter lors des consultations relatives à son éventuelle indépendance. Lors des accords de Nouméa (1998) il avait été prévu de geler le corps électoral afin que les « nouveaux résidants » soient exclus du vote. Cette situation est-elle encore acceptable vingt-six ans après ? Il suffit de lire les journaux, de suivre les débats locaux et nationaux, et le parcours du projet de loi constitutionnelle tendant à l’aménager pour constater que la question n’est pas que juridique, loin de là ! L’équilibre démographique entre les populations de toujours et celles venues d’Europe, sans parler des enjeux concernant le nickel, constitue le paramètre central. Le titre XIII de la Constitution est intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ». Peut-on prolonger le « transitoire » ou faut-il le supprimer ? En tout état de cause, seule la Constitution permet de le faire.

Chacun connaît la situation de Mayotte. Elle faisait partie de l’archipel des Comores, mais au moment de l’indépendance (1974, 1976) elle décide de rester française, ce qui depuis suscite une revendication de rattachement des Comores. En raison de sa positon géographique, de la proximité de l’île comorienne d’Anjouan et de l’Afrique de l’ouest, son équilibre  démographique et social est devenue ingérable. Le projet de révision de la Constitution destiné à modifier le droit du sol en rendant l’acquisition de la nationalité française des nouveaux nés beaucoup plus difficile nécessite, de l’avis général, une autorisation constitutionnelle. Au-delà des controverses sur la tradition d’acquisition de la nationalité française par naissance en territoire français, l’efficacité d’une telle transformation est sujette à caution. Même sans la perspective de devenir français, naître et passer les premiers temps de sa vie à Mayotte sera pendant longtemps bien préférable à une naissance aux Comores. L’enjeu constitutionnel n’est pas que symbolique, mais fortement politique car très lié au débat sur l’immigration.

Le cas de la Corse se différencie des précédents en ce qu’il concerne non l’outre-mer, mais une île métropolitaine, celle de Napoléon.  À l’heure actuelle le mot « Corse » ne figure pas dans la Constitution. L’inscrire, quel que soit le contenu, serait déjà une grande novation et une reconnaissance de ses particularismes, voire de son identité. Il est évident que le sujet est plus sensible que ceux qui concernent la Nouvelle-Calédonie à dix-sept mille kilomètres de Paris ou Mayotte à huit mille kilomètres de la capitale. Faire le tour de Corse en bateau est un classique des navigateurs de l’été. Parcourir le GR 20 est une randonnée mythique des amoureux des sentiers de grande randonnée. L’inscription de la Corse dans la Constitution suppose de définir le degré d’autonomie à accorder aux autorités de l’île. La Corse bénéficie déjà d’un statut original et unique : il existe à la fois une assemblée délibérante et un exécutif distinct. La Corse n’est déjà plus sur le modèle de droit commun de la métropole. Aller plus loin en lui attribuant une autonomie normative constitue une véritable entorse à l’unité (ou à ce qu’il en reste) de la République. S’il n’est pas envisageable de déroger aux « droits et libertés que la Constitution garantit »  (article 61-1), fondement de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), la marge est grande entre l’alignement sur le droit national et la possibilité de créer des lois corses, comme les lois de pays en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Prenons l’exemple de la langue, un des plus emblématiques. Prévoir un enseignement obligatoire du corse est une chose, prévoir que les enseignements seront dispensés en corse en est une autre. En Bretagne, la jurisprudence du Conseil d’État a fixé la limite des enseignements en breton à 50% de l’ensemble. De plus il s’agit d’écoles privées, les écoles Diwan, donc à inscription volontaire. Cette thématique n’est pas spécifique à la France. Elle concerne, par exemple, l’Italie, avec le Trentin Haut-Adige et tous les pays qui ont ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ce qui n’est pas le cas de la France. Le débat, en particulier au Sénat, promet d’être difficile, tant derrière l’idée d’autonomie se cachent parfois des intérêts qui concernent plus les tribunaux correctionnels que la République.

Il serait intéressant d’examiner la situation de la Guyane par comparaison à celle des îles. Certes, la géographie ne va pas dans ce sens, mais la Guyane ressemble à une île terrestre, une île continentale, tant sa dimension et son isolement constituent de forts éléments identitaires. Les 700 km de frontière avec le Brésil à travers la forêt sont plus difficiles à franchir que la mer entre Anjouan et Mayotte. Le récent séjour du Président Macron a montré, une fois de plus, que la demande d’une plus grande autonomie n’a pas disparu. La contagion corse fait son œuvre, même si le Président de la République a pris soin de rappeler que tous les bénéfices et toutes les possibilités du statut d’autonomie administrative entré en vigueur en 2016 n’ont pas été explorés.

Alors que l’ambition de 1946, largement reprise en 1958, tendait vers l’assimilation, au moins pour les départements d’outre-mer, la tendance de ce premier quart du XIX^e siècle va vers la diversification. Faudra-t-il inventer un « droit constitutionnel des îles » ? La question n’est pas une vue de l’esprit, mais simplement la mise en perspective des réalités.