Est une redevance pour service rendu le tarif perçu au titre du pilotage maritime (art. R. 5341-2 du code des transports).

Abordons ce point (II) non sans avoir au préalable rappelé les règles générales en ce domaine (I).

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I. Rappels

 

Pour de nombreux droits perçus à un titre ou un autre, définir leur nature fiscale / parafiscale, ou de redevance pour service rendu, peut se révéler un exercice délicat. Et quand telle ou telle somme perçue se trouve, par la grâce du juge, enfin amarrée à tel ou tel bon port, c’est tout un univers de règles applicables, en termes de contentieux, de délais applicables, qui se fait jour.

NB : certains développements de ce « I » reprennent des phrases d’articles que j’ai rédigé ici ou là ces dernières années. 

 

I.A. Quand peut-on instituer une redevance pour service rendu ?

Parfois, c’est le principe même de la perception de droits, de redevances, qui pose problème.

En matière de redevance, les inventions peuvent en effet être débridées. Ainsi, des communes ont-elles cru pouvoir ajouter des redevances pour l’instruction des permis de construire en dépit du caractère expressément limitatif des dispositions du Code de l’urbanisme quant aux participations qu’il est loisible de demander : une convention conclue par une collectivité avec un constructeur, et mettant à sa charge une participation qui n’est fondée sur aucune disposition du Code de l’urbanisme, est frappée de nullité (CE, 10 octobre 2007, n° 268205 ; CE, 20 octobre 2004, n° 224203).

On a même vu une commune croire, à tort, qu’elle pouvait demander une redevance pour instruire les dossiers de PACS au nom de l’Etat (TA Nantes, 20 juillet 2018, n° 1711367).

A l’occasion d’un arrêt d’Assemblée du 21 novembre 1958 «Syndicat national des transporteurs aériens» (CE n° 30693, 33939, Rec. p. 572) et d’une décision du Conseil Constitutionnel du 6 octobre 1976 (Cons. const., décision n° 76-92), il est apparu, en l’état du droit applicable alors, qu’une redevance pour service imposait la réunion de trois critères :

• des usagers ;
• l’objectif de couvrir les charges d’un service public ;
• un lien direct entre la redevance et les prestations fournies par le service, ce qui pour résumer une question complexe impose que la prestation ne soit pas effectuée principalement pour un intérêt général, mais bien pour un usager qui bénéficie à ce titre d’un service identifié.

Le juge administratif a fait application de ce principe à de multiples reprises : CE Sect., 10 février 1995, n° 145607, Rec. p. 69 et n° 148035, Rec. p. 70 ; CE, Ass., 30 octobre 1996, n° 136071, 142688, Rec. p. 387.

Sur ce dernier critère au moins, il était particulièrement dificile de distinguer le bon grain de l’ivraie dès lors que des tâches de police ou des missions de service public générales étaient en cause.

Ce mode d’emploi dans son économie générale reste applicable :

• Pas de redevance sans usager.
• Pas de redevance dépassant la couverture des charges du service public à quelques ajustements près (sur ces ajustements, voir par exemple  CE, Ass.,  16 juillet 2007, Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital, n° 293229-293254 ; Notons qu’il en va de même pour les impôts dédiés. Voir sur ce point la longue et complexe prospérité de la jurisprudence Auchan en matière de TEOM qui justement précise désormais assez clairement ce que sont ces ajustements selon un raisonnement très transposable aux redevances de SPIC (voir ici). Pour les RODP à plus strictement parler, idem (voir par là).
• Pas de redevance sans service rendu correspondant pour un usage identifié.
  N.B. : s’agissant de la faculté de tenir compte de la prestation ou de la valeur du service dans la fixation du montant de la redevance, CE, Assemblée, 16 juillet 2007, Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital et Syndicat national de chirurgie plastique reconstructrice et esthétique, n°s 293229 293254, rec. p. 349.

 

Mais ces exigences ont été reformulées par le juge, à l’occasion notamment d’un arrêt rendu le 28 novembre 2018, à l’occasion duquel le Conseil d’Etat avait ainsi posé qu’une redevance pour service rendu peut être légalement établie à la condition :

1. d’une part, que les opérations qu’elle est appelée à financer ne relèvent pas de missions qui incombent par nature à l’Etat
2. et, d’autre part, qu’elle trouve sa contrepartie directe dans une prestation rendue au bénéfice propre d’usagers déterminés.

 

Ce qui était (voir les conclusions du rapporteur public Guillaume Odinet en ce sens d’ailleurs) un relatif retour aux origines de la jurisprudence Syndicat national des transporteurs aériens» précitée de 1958.

NB : Un  mot sur cette jurisprudence de 2018. Dans cette affaire, à la suite d’un cheminement sinueux et parfois souterrain, Réseau ferré de France (RFF ; SNCF Réseau) avait fini par par se trouver en situation de prendre en charge seule les frais relatifs à la sûreté transmanche dans le cadre de la lutte antiterroriste et de la lutte contre l’immigration clandestine. Cette structure avait donc trouvé logique de se faire rémunérer de ce travail spécifique par les compagnies ferroviaires utilisatrices de son réseau dans le cadre du réseau transmanche. Sur le fond, au titre de ce litige, le Conseil d’Etat s’était estimé compétent pour connaître du litige, mais  incompétent pour connaître des contentieux relatifs aux factures elles-mêmes, ce qui revenait pour le Conseil d’Etat à dissocier cette facturation des opérations de police administrative elle-même, au contraire de qu’avait fait la cour administrative d’appel. Mais ce litige avait surtout été l’occasion pour la Haute Assemblée de préciser quand, et comment, une redevance peut être instituée, dans la continuité de sa jurisprudence antérieure.

D’où le mode d’emploi que voici formulé :

« Une redevance pour service rendu peut être légalement établie à la condition, d’une part, que les opérations qu’elle est appelée à financer ne relèvent pas de missions qui incombent par nature à l’Etat et, d’autre part, qu’elle trouve sa contrepartie directe dans une prestation rendue au bénéfice propre d’usagers déterminés.»

I.B. Comment différencier une redevance (pour service rendu, voire d’occupation domaniale)… d’une recette fiscale ou parafiscale ? Et cette distinction épuise-t-elle le débat ?

 

Selon le Conseil d’État, dans son étude de 2002, toute redevance (pour service rendu ou pour occupation du domaine public), se définit comme un

« montant, fixé unilatéralement par l’Administration, que doivent acquitter les usagers de certains services publics ».

Reste que la frontière entre redevance et impôt n’est pas aisée, et n’épuise pas toujours le débat.

Citons sur ce point ces extraits (points 15 à 21) du Fasc. 2650 du JurisClasseur Collectivités territoriales, sous la plume de M. Thomas Eisinger, lequel pose qu’il suffit qu’un seul de ces trois critères de la jurisprudence précitée Syndicat national des transporteurs aériens», de 1958 :

«  […] ne soit pas rempli pour que le prélèvement ne soit pas qualifié de redevance et bascule dans la catégorie des impositions de toute nature.
[…]
Si la théorie juridique peut sembler relativement claire, sa mise en pratique concrète par le législateur s’éloigne malheureusement du schéma que nous venons de décrire. Malgré le caractère opérationnel et lisible de la définition posée par la jurisprudence administrative il y a plus d’un demi-siècle et réaffirmée au fil des ans, il existe en effet de nombreux exemples de redevances n’en portant pas le nom, et inversement. Le Conseil des prélèvements obligatoires en faisait ainsi le constat dans un rapport de 2013 (la fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes)»

Et cet auteur de citer, à raison, la redevance d’archéologie préventive (qui n’en est pas une, à l’instar par exemple de la redevance aéroportuaire) ou certaines taxes existant ou ayant existé et qui étaient des redevances (ancienne taxe d’abattage, taxe sur les convois funéraires, les inhumations et les crémations, taxe syndicale due par les propriétaires de terrain en contrepartie de travaux)…

De même, mentionnons par exemple une redevance qui semblait être d’occupation domaniale et qui finalement a été requalifiée en taxe (CE, 5 oct. 2020, SA Le Nickel, n° 423928). Citons cet extrait des tables :

« […] la redevance superficiaire [du code minier de la Nouvelle-Calédonie], n’a ni le caractère d’une redevance domaniale, dès lors qu’elle ne constitue pas la contrepartie de l’autorisation d’occuper le domaine public de la Nouvelle-Calédonie à laquelle elle est versée, ni le caractère d’une redevance pour service rendu, dès lors qu’elle ne tend pas à couvrir les charges d’un service public ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public et ne trouve pas sa contrepartie dans les prestations fournies par ce service ou l’utilisation de cet ouvrage. La redevance superficiaire exigée lors de l’attribution d’une concession et versée à la Nouvelle-Calédonie doit dès lors être regardée comme un impôt, droit ou taxe […] »

Changeons de Juris-Classeur pour aborder celui dédié aux Propriétés publiques, plus précisément le Fasc. 59-10 rédigé par Mme Élise Untermaier-Kerléo (points 129 et suivants) où l’on détaille à juste titre :

• la distinction entre redevances d’occupation domaniale et redevances pour service rendu… avec l’existence de redevances mixtes
• le fait que ces distinctions parfois n’épuisent pas entièrement le débat.

 

D’ailleurs cette complexité peut atteindre des sommets quand une même redevance recouvre plusieurs services rendus. Le juge impose alors naturellement que le produit global des redevances (dont on fait donc masse) ne doit pas excéder le coût des prestations servies (certes…)… mais il encadre cette faculté d’une manière très stricte en posant que la compensation entre les différentes redevances doit rester limitée.,Il est donc possible de mélanger… mais un peu seulement. Un mixer, mais juste quelques secondes à faible vitesse.

Source : Conseil d’État, 21 juillet 2022, n° 459433, aux tables du recueil Lebon

 

 

II. Est une redevance pour service rendu le tarif perçu au titre du pilotage maritime

 

Une de ces ressources financières finançant le monde public pouvait susciter le débat : il s’agissait du « Tarif du pilotage maritime » de l’article R. 5341-2 du code des transports.

Saisi d’une affaire à ce sujet, le Conseil d’Etat commence par rappeler la définition de la redevance pour service rendu telle que reformatée par l’arrêt CE, 28 novembre 2018, n° 413839, au rec. , précité :

« Une redevance pour service rendu peut être légalement établie à la condition, d’une part, que les opérations qu’elle est appelée à financer ne relèvent pas de missions qui incombent par nature à l’Etat et, d’autre part, qu’elle trouve sa contrepartie directe dans une prestation rendue au bénéfice propre d’usagers déterminés.»

 

Source : 

Conseil d’État, 13 juin 2024, Corsica Ferries, n° 470886, aux tables du recueil Lebon