Quand on demande au juge d’enjoindre à l’administration d’adopter un acte, il faut respecter un mode d’emploi précis (I).
Mais — comme l’illustre une décision récente en matière de tabac — ce régime ne pourra être mis en oeuvre que s’il y a « manquement de l’administration à l’obligation qui lui incombe » et, cela, le juge l’appréhende à l’aune « de ce qui être raisonnablement attendu des mesures [déjà] prises ou engagées par l’administration » (II).
I. Rappel du mode d’emploi sur les frontières entre l’office du Juge et celle du Gouvernement et sur le cadre des injonctions que l’on pourra, ou non, avec des chances sérieuses de succès, demander au juge administratif
Voyons ce mode d’emploi justement :
L’administration doit :
- « faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui [contreviennent à une règle de droit] et qui relèvent de sa compétence ».
- « prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité.»
Puis se pose la question de l’intervention du juge… lequel doit se poser trois questions. Car s’il est saisi des insuffisances de telles mesures, le juge administratif doit d’abord s’assurer des points suivants :
- « la gravité ou [de] la récurrence des défaillances relevées »,
- « la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration »
- le fait que « certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération »
Puis se pose la question de l’injonction du juge… lequel doit ensuite :
- dans les limites de sa compétence
- et sans « se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre » de le faire.. Ce qui est essentiel donc.
Pour un cas manifeste (arrêt rendu le même jour que la décision présentement commentée : Conseil d’État,1er octobre 2025, Union fédérale des consommateurs – Que Choisir, n° 489511, au recueil Lebon). - apprécier « si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité».
Le manquement sera constitué :
« s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.»
Passons à la phase d’exécution :
Par défaut, aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables.
Toutefois, donc des injonctions seront possibles, y compris parfois limitées aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées.
Le défendeur conserve la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent.
Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, « il appartient au juge […] d’ordonner à l’auteur du manquement de prendre la mesure considérée.»
Soit au total un mode d’emploi clair…
Sources :
- CE, Ass., 11 oct. 2023, Amnesty International France, n° 454836 ;
- CE, Ass., 11 octobre 2023, LDH et autres, n° 467771 et 467781
Voici une vidéo de 8 mn 51 à ce sujet :
Et voici l’article que j’avais commis à ce propos en 2023 :
II. Ce régime ne pourra être mis en oeuvre que s’il y a « manquement de l’administration à l’obligation qui lui incombe » et, cela, le juge l’appréhende à l’aune « de ce qui être raisonnablement attendu des mesures [déjà] prises ou engagées par l’administration ».
Le Conseil d’État relève tout d’abord que l’association ne demande pas la définition d’une nouvelle politique publique, ce qui dépasserait les pouvoirs du juge administratif : elle demande seulement que des mesures renforcées soient mises en place dans le cadre de la politique publique actuelle.
Le Conseil d’État constate, sur la base de plusieurs études, que l’interdiction de vente aux mineurs est actuellement très insuffisamment respectée. Selon une étude de l’Observatoire français des drogues et toxicomanies réalisée en 2021, près de la moitié des élèves fumeurs scolarisés en classe de troisième disent par exemple avoir déjà acheté un paquet de cigarettes dans un bureau de tabac.
Le Conseil d’État souligne que c’est sur les débitants de tabac que repose l’interdiction de vente. S’il incombe à l’administration de la faire respecter, ce contrôle présente une difficulté particulière, puisqu’on ne peut constater le non-respect de l’interdiction de vente que de manière flagrante.
Or, note le Conseil d’Etat, des mesures concrètes ont déjà été prises par les pouvoirs publics :
« 9. Il ressort toutefois également des pièces du dossier, notamment de ce même » programme national de lutte contre le tabac 2023-2027 » et de la stratégie interministérielle de mobilisation contre les conduites addictives engagée sur les années 2023 à 2027, qu’un effort conséquent est mené par les pouvoirs publics pour informer et sensibiliser les débitants de tabac à la mise en oeuvre et au respect de l’interdiction de vente et que de nouvelles mesures sont prises, pour la période en cours et les années à venir, afin de renforcer les contrôles et les sanctions à l’encontre des débitants de tabac et des vendeurs de produits du vapotage.
« 10. Ainsi, outre la rénovation des dispositifs de formation obligatoire des buralistes sur leurs obligations et les enjeux de santé publique, mettant l’accent sur les interdictions légales des ventes aux mineurs, une démarche interministérielle a été engagée au début de l’année 2025 en matière de contrôles, afin de les rendre plus effectifs, un dispositif de contrôle continu et dissuasif devant être prochainement formalisé par un protocole impliquant les différents départements ministériels concernés. S’agissant des sanctions, un protocole d’accord portant sur l’accompagnement du réseau des buralistes sur les années 2023 à 2027, signé par le ministre chargé des comptes publics et le président de la confédération des buralistes le 19 janvier 2023 et dont la stratégie interministérielle de mobilisation contre les conduites addictives 2023-2027 mentionne la mise en oeuvre comme l’une de ses » mesures phares « , met l’accent sur le fait que les buralistes doivent respecter impérativement les interdictions de vente aux mineurs et qu’en cas de non-respect de l’interdiction, le débitant, qui fera systématiquement l’objet des poursuites disciplinaires prévues par le titre VI du décret du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, ne sera, en cas de sanction, plus éligible aux aides prévues par ce protocole d’accord. Enfin, le décret du 27 juin 2025 relatif aux espaces sans tabac et à la lutte contre la vente aux mineurs des produits du tabac et du vapotage a porté de la quatrième à la cinquième classe l’amende encourue en cas de méconnaissance de l’interdiction.»
Pour toutes ces raisons et compte tenu de ce qui peut être attendu de l’ensemble des actions engagées et de leur renforcement récent, le Conseil d’État estime qu’il n’y a pas lieu, au jour où il statue, d’ordonner à l’administration de mettre en œuvre des actions supplémentaires. Le recours de l’Alliance contre le tabac est donc rejeté.
D’un point de vue moins tabagique et plus juridique, cette décision est intéressante. Elle illustre combien ce régime ne pourra être mis en oeuvre que s’il y a « manquement de l’administration à l’obligation qui lui incombe » et, cela, le juge l’appréhende à l’aune « de ce qui être raisonnablement attendu des mesures [déjà] prises ou engagées par l’administration ».
Voir ici pour comparer cette affaire avec l’autre, « Que Choisir », du même jour.
Source :
Voir aussi les conclusions de M. Thomas JANICOT, Rapporteur public (jointes sur cette affaire et sur l’affaire Que choisir) :
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