Dans un texte en droit public qui confère à une instance un monopole de proposition d’un acte… comment savoir si ensuite l’auteur de l’acte peut prendre des libertés avec cette proposition ?

Réponse : tout dépend de la rédaction des textes qui ont prévu ce régime de proposition, d’une part, puis l’adoption de l’acte, d’autre part.

Ainsi dans le sens d’une marge pour l’auteur de l’acte, citons deux jurisprudences classiques :

• Un arrêté du ministre du travail qui doit être pris, « compte tenu » des propositions du ministre de la santé publique, peut ne pas adopter le sens et le contenu de ces propositions.
  Source : CE, S., 5 mai 1967, 64911 64912 64342 65052, publié au recueil Lebon
• dans le même sens sur une marge de manoeuvre pour une autorité de nomination après propositions par la majorité des organisations professionnelles, voir le célèbre (sur un autre point) Arrêt Sanglier  : CE, Ass., 11 mai 1973, 79230, publié au recueil Lebon

Inversement, le juge parfois estime l’autorité administrative n’a d’autre choix que de reprendre la proposition (ou de ne pas prendre d’acte), mais en ce cas les formulations textuelles, surtout s’agissant des verbes d’action (pour qui propose puis pour qui prend l’acte), indiquent qu’en réalité l’auteur de l’acte est en compétence liée (comme en avis conforme ou en codécision).

Un exemple l’illustre :

« Après avis des syndicats de défense intéressés, l’Institut national des appellations d’origine délimite les aires de production donnant droit à appellation et détermine les conditions de production auxquelles doivent satisfaire les vins et eaux-de-vie de chacune des appellations d’origine contrôlées …. Les propositions de l’Institut national des appellations d’origine sont approuvées par décret » ; qu’il résulte de ces dispositions que le gouvernement, saisi d’une proposition de décret portant sur la délimitation de l’aire de production ou les conditions de production d’un vin bénéficiant d’une appellation d’origine contrôlée, ne peut modifier les termes de la proposition dont il est saisi sans entacher sa décision d’incompétence ;

Cet arrêt (CE, 30 juillet 1997, 147826, au recueil) s’avère fort clair. L’INAO « délimite » et que le Gouvernement « approuve ». Bref le Gouvernent dans cette affaire ne pouvait s’éloigner de la proposition mais le choix des verbes indiquait bien qu’il était en compétence liée par les propositions de l’INAO (sauf peut être à ne pas prendre l’acte).

Conclusion : il faut regarder les formulations des textes au cas par cas avec finesse. Mais dans la grande majorité des cas, reste une marge de manoeuvre à l’autorité administrative… 

Sur l’avis conforme, voir par exemple : CE, 12 janvier 1972, Caisse des dépôts et consignations c/ Sieur Picot, Rec. p. 32 ; pour un article faisant un point assez général en ce domaine, voir Avis conforme : le juge confirme. Voir aussi  CE, S., 7 janvier 1955, Sieur Ged, rec. p. 11. Sur une application en urbanisme voir ici. Et en matière de collèges, voir là.