Santé : pourquoi « Que Choisir » aurait du attentivement lire la notice de la médication juridictionnelle. Et pourquoi le juge… non… n’est toujours pas et ne peut pas être un produit générique visant à remplacer les Gouvernements.
Analyse du conseil Jedi sur la position de l’Union
fédérale des consommateurs – Que Choisir
Il est très délicat pour un juge, administratif ou constitutionnel, de doser sa jurisprudence :
- Si le juge ne se dote pas des moyens de faire respecter le droit, il est en dessous de sa fonction.
- S’il se substitue aux pouvoirs publics, par exemple par des injonctions précises, il se place en situation d’être accusé de s’abandonner au « gouvernement des juges » avec ce que cela implique en termes d’illégitimité démocratique.
Cette alternative est un truisme. Mais si on approfondit ce sujet, la matière devient féconde. Et de grands auteurs, B. Odent, E. Lambert, M. Waline, M. Troper, G. Vedel, Ch. Eisenmann… et bien d’autres, ont démontré l’importance des enjeux théoriques en ce domaine.
Cependant, restons, ensemble, aujourd’hui, très simples et concrets.
Car à cette question déterminante, le Conseil d’Etat a, en 2023, donné une réponse pratique : il a défini jusqu’où, et avec quel niveau de détail, le juge administratif peut adresser des injonctions à l’administration. Sans non plus se substituer au pouvoir politique, qui seul a la légitimité juridique et démocratique pour décider du sens des politiques et de trancher entre diverses modalités de mise en oeuvre de celles-ci.
Sources : CE, Ass., 11 oct. 2023, Amnesty International France, n° 454836 ; CE, Ass., 11 oct. 2023, Ligue des droits de l’homme, n° 467771.
Avec un mode d’emploi que j’avais ainsi résumé :
Revenons sur ce mode d’emploi (I) avant que de voir pourquoi il était inévitable que l’association Que Choisir se fasse à ce sujet, pour une question de santé publique, taper sur les doigts pour l’avoir étrangement ignoré (II).
- I. Rappel du mode d’emploi sur les frontières entre l’office du Juge et celle du Gouvernement
- II. Mais ce mode d’emploi peine à être intégré par les associations requérantes. Car seules les requêtes extrêmes font le buzz. Alors que seules les requêtes modérées, techniques, peuvent selon ce mode d’emploi prospérer. La preuve par le nouvel arrêt Que Choisir…
- II.A. On ne demande pas, même en matière de santé, au Conseil d’Etat de définir une politique précise : il est possible de lui demander de mettre fin à une pratique illégale ou de prendre un acte lorsque de manière univoque celui-ci doit, en droit, être adopté. Bref sur ce point rien de neuf depuis 2023.
- II.B. Le Conseil d’Etat a rejeté l’autre importante demande de la requête… qui pour deux raisons, dont au moins une était solide, n’avait pas de chance de prospérer.
I. Rappel du mode d’emploi sur les frontières entre l’office du Juge et celle du Gouvernement
Voyons ce mode d’emploi justement :
L’administration doit :
- « faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui [contreviennent à une règle de droit] et qui relèvent de sa compétence ».
- « prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité.»
Puis se pose la question de l’intervention du juge… lequel doit se poser trois questions. Car s’il est saisi des insuffisances de telles mesures, le juge administratif doit d’abord s’assurer des points suivants :
- « la gravité ou [de] la récurrence des défaillances relevées »,
- « la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration »
- le fait que « certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération »
Puis se pose la question de l’injonction du juge… lequel doit ensuite :
- dans les limites de sa compétence
- et sans « se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre » de le faire.. Ce qui est essentiel donc.
- apprécier « si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité».
Le manquement sera constitué :
« s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.»
Passons à la phase d’exécution :
Par défaut, aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables.
Toutefois, donc des injonctions seront possibles, y compris parfois limitées aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées.
Le défendeur conserve la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent.
Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, « il appartient au juge […] d’ordonner à l’auteur du manquement de prendre la mesure considérée.»
Soit au total un mode d’emploi clair…
Sources :
- CE, Ass., 11 oct. 2023, Amnesty International France, n° 454836 ;
- CE, Ass., 11 octobre 2023, LDH et autres, n° 467771 et 467781
Voici une vidéo de 8 mn 51 à ce sujet :
Et voici l’article que j’avais commis à ce propos en 2023 :
II. Mais ce mode d’emploi peine à être intégré par les associations requérantes. Car seules les requêtes extrêmes font le buzz. Alors que seules les requêtes modérées, techniques, peuvent selon ce mode d’emploi prospérer. La preuve par le nouvel arrêt Que Choisir.
Sur la demande principale de l’association (II.A.), rejetée de manière détaillée, comme sur sa deuxième demande (II.B.) rejetée un peu sommairement d’ailleurs, le recours avait peu de chances de prospérer.
II.A. On ne demande pas, même en matière de santé, au Conseil d’Etat de définir une politique précise : il est possible de lui demander de mettre fin à une pratique illégale ou de prendre un acte lorsque de manière univoque celui-ci doit, en droit, être adopté. Bref sur ce point rien de neuf depuis 2023.
A la base, je n’ai rien contre Que Choisir. Ils ont eu de belles victoires. Ils sont indéniablement utiles.
Mais dans le passé je les ai parfois vu enfourcher des combats perdus d’avance, ce qui peut se concevoir… et ce sur des bases chiffrées discutables, ce qui emporte déjà moins la conviction.
Toutes ces structures associatives ayant besoin d’adhérents, de dons, de lecteurs, de clients… ne peuvent s’empêcher de faire le buzz, ce qui parfois conduit à s’écarter des modes d’emploi nuancés, des demandes acceptables…. et des requêtes gagnables au contentieux. Mais en nos temps colériques et dans un monde de réseaux sociaux clivés, le but est de communiquer, pas de gagner. Pas sûr que la Justice et la Démocratie représentative en sortent renforcées car cela alimente les poujadismes de tous poils. Mais c’est ainsi.
En même temps, demander au juge de corriger le tir en droit n’est pas impossible comme cela a été rappelé en « I. ». Simplement il faut alors des demandes calibrées, technique et induites par des règles de droit de manière assez automatiques, binaires, et non une liste de courses en guise de programme politique global parmi tant d’autres possibles.
Que Choisir avait-il des chances de gagner son recours ? On laissera chaque lecteur en juger.
L’Union fédérale des consommateurs – Que Choisir avait en effet saisi le Conseil d’État pour ordonner au Gouvernement de prendre plusieurs mesures seules à même, selon elle, d’assurer le respect sur le territoire d’une égalité dans l’accès à la médecine libérale généraliste comme spécialiste. Citons les deux principales demandes ainsi formulées (la troisième étant plus simplement sur les frais irrépétibles) :
«1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la Première ministre et la ministre déléguée auprès du ministre de la santé et de la prévention, chargée de l’organisation territoriale et des professions de santé, ont rejeté sa demande tendant à ce que soient prises les mesures adéquates afin, d’une part, d’instaurer un conventionnement territorial des médecins, ne leur permettant plus de s’installer en zones significativement plus dotées que la moyenne, à l’exception du secteur 1 (tarif de la sécurité sociale) quand la situation l’exige (remplacement d’un médecin partant à la retraite ou en zone très largement sous-dotée en médecins en secteur 1), d’autre part, de fermer l’accès au secteur 2 (à honoraires libres), les nouveaux médecins ne devant avoir le choix qu’entre un secteur 1 aux honoraires sans dépassements et l’option de pratique tarifaire maîtrisée (OPTAM), qui encadre les dépassements d’honoraires, enfin, de supprimer les aides publiques aux médecins ne respectant pas le tarif de la sécurité sociale, hors OPTAM ;
« 2°) d’enjoindre au Gouvernement, dans le délai de six mois, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, à titre principal, de prendre le décret d’application de l’article L. 632-2 du code de l’éducation et de prendre les mesures mentionnées au point précédent et, à titre subsidiaire, de prendre toutes les mesures utiles aux fins d’assurer le respect sur le territoire d’une égalité dans l’accès à la médecine généraliste comme spécialiste ;»
La demande principale du point 2°) était défendable puisqu’on demande la prise d’un décret d’application : nous y reviendrons au point II.B.
La demande du point 1°) et la demande subsidiaire du point 2°) en revanche n’étaient en rien conforme au mode d’emploi surexposé au point I. résultant des deux arrêts d’Assemblée en date du 11 octobre 2023. Ou pour reprendre le considérant de principe désormais :
« 2. Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. »
Or, en l’espèce, on avait en demande une « liste de courses », un programme politique précis, avec des réformes qui ne sont pas les seules susceptibles de résulter de telle ou telle norme juridique supérieure. Point. Citons le Conseil d’Etat :
« 3. La fédération requérante soutient, d’une part, qu’il incombe aux pouvoirs publics de remédier à l’inégale répartition des médecins libéraux sur le territoire national et à l’hétérogénéité des conditions d’accès à ces professionnels et, d’autre part, que les mesures mises en oeuvre jusqu’ici sont inefficaces en raison de leur caractère essentiellement incitatif, seules des dispositions plus contraignantes étant, selon elle, de nature à garantir un égal accès à ces médecins sur le territoire. Elle demande, soit l’adoption de dispositions législatives nouvelles touchant aux conditions d’installation des médecins libéraux, soit la définition, par voie de convention passée entre l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et les organisations syndicales représentatives de médecins, de nouvelles modalités de conventionnement prenant en compte l’offre de soins déjà disponible dans le territoire d’exercice. […]
Quelques explications pourront ne pas être inutiles. Les médecins libéraux peuvent choisir de signer une convention avec la sécurité sociale pour que leurs patients soient remboursés par l’assurance-maladie : les médecins de « secteur 1 » s’engagent à respecter les tarifs de la sécurité sociale, sans dépassement d’honoraires sauf dans des cas limités ; les médecins de « secteur 2 » peuvent pratiquer des dépassements d’honoraires sous certaines réserves (« honoraires libres »), ces dépassements étant cependant encadrés s’ils choisissent l’option pratique tarifaire maîtrisée (OPTAM). Les tarifs de remboursement des patients diffèrent selon ces différentes situations.
L’association demandait donc que le conventionnement avec la sécurité sociale soit modifié pour que les médecins ne puissent plus s’installer, sauf exceptions, dans des secteurs significativement plus dotés que la moyenne, que les honoraires libres ne soient plus autorisés pour les médecins qui s’installent en libéral (secteur 2 sans OPTAM) et que les aides publiques aux médecins déjà en exercice soient supprimées s’ils ne respectent pas les tarifs de la sécurité sociale (hors OPTAM).
Bref, et sans doute l’association requérante le savait-elle ab initio, au moins pour sa demande en 1°) précitée, cela ne pouvait guère que conduire au rejet, lequel a ainsi été formulé au Conseil d’Etat :
« […] Prises dans leur ensemble, ces mesures tendent ainsi à ce que soient modifiés certains choix de politique publique, touchant notamment aux conditions tarifaires de l’exercice médical ou à la liberté d’installation des médecins. Par suite, ainsi qu’il a été dit au point 2, il n’appartient pas au Conseil d’Etat, statuant au contentieux, de se substituer aux pouvoirs publics en leur enjoignant de les adopter. »
Ce que le communiqué de presse de la Haute Assemblée formule ainsi de manière plus claire encore :
« Le Conseil d’État constate que, considérées dans leur ensemble, les mesures demandées par l’Union fédérale des consommateurs – Que Choisir appellent à opérer un changement d’orientation des politiques publiques, en matière de tarification de l’exercice médical et de liberté d’installation des médecins. Elles impliqueraient d’ailleurs la modification de la loi, s’agissant des conditions d’installation des médecins libéraux et, s’agissant de leur rémunération, la définition de nouvelles modalités de conventionnement entre l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et les organisations syndicales représentatives de médecins.
« Or, il n’appartient pas au Conseil d’État de se substituer aux pouvoirs publics en leur enjoignant d’adopter de nouvelles orientations de politiques publiques. Pour ces raisons, le recours de l’Union fédérale des consommateurs – Que Choisir est rejeté.»
Hasardons-nous à une supposition : l’association requérante a sans doute fait le pari, audacieux mais défendable et subtil, de formuler une demande qui avait peu de chances de prospérer en 1°)… mais de l’assortir d’une autre demande qui elle était bien plus solide en 2°), à savoir la prise du décret que l’on attend maintenant depuis longtemps.
Le Conseil d’Etat s’est abandonné à la facilité de rejeter les deux ensemble d’un trait de plume comme si ces deux demandes étaient indistinctes entre elles ou subsidiaires l’une à l’autre, ce qui selon moi n’était pas le cas.
II.B.II.B. Le Conseil d’Etat a rejeté l’autre importante demande de la requête… qui pour deux raisons, dont au moins une était solide, n’avait pas de chance de prospérer.
L’autre demande portait sur la demande de prise du décret d’application de l’article L. 632-2 du code de l’éducation sur les études de médecine prévoyant notamment que la dernière année des études de médecine doit donner lieu à des activités sur le terrain, en priorité dans ce que l’on appelle, en pratique, les déserts médicaux.
Cette demande était formulée comme distincte formellement, mais avec un lien entre la demande du 1°) et du 2°) qui a permis au juge de rejeter l’ensemble d’un bloc avec une facilité de plume un brin discutable :
« […] de prendre le décret d’application de l’article L. 632-2 du code de l’éducation et de prendre les mesures mentionnées au point précédent et, à titre subsidiaire, de prendre toutes les mesures utiles aux fins d’assurer le respect sur le territoire d’une égalité dans l’accès à la médecine généraliste comme spécialiste ;»
Ceci dit, même là, le recours avait plus que sa part d’optimisme…. sur le fond et, surtout, procéduralement.
En premier lieu, sur le fond, cet aspect du recours était fragile. Car le juge est assez souple dans son appréciation des délais raisonnables pour prendre un décret quand le sujet est complexe à mettre en oeuvre sur le terrain.
Rappelons, là encore, ce qu’est l’état du droit en ce domaine. Quand une loi prévoit obligatoirement l’intervention d’un nouveau décret, le Gouvernement, exécutif, est supposé répondre à la demande du législatif. Il en va de même quand un arrêté est attendu en application d’un décret.
Mais au delà du délai prévu par la loi (ou par le décret), ou — dans le silence de ce texte — au delà d’un délai déraisonnable, c’est au juge administratif, s’il est saisi en ce sens après un refus explicite ou implicite de prendre ledit décret, qu’il revient de raisonner le pouvoir exécutif et, justement, de lui enjoindre de s’exécuter.
Avec trois éléments à prendre en compte pour le juge :
- qu’il soit impératif de prendre un texte (que la loi l’impose, ou pour un arrêté, que la loi ou le décret l’impose)
- que le délai raisonnable pour adopter cet acte soit dépassé, ce que le juge apprécie bien évidement au cas par cas (urgences des situations, complexité ou non des mesures à adopter…)
- que le respect des engagements internationaux de la France n’y fasse pas obstacle
Sources principales en ce domaine : CE, 28 juillet 2000, Association France nature environnement, n° 204024, au Rec. ; CE, Ass. 7 juillet 2004, D…, n° 250688, au Rec. ; CE, 30 décembre 2009, Département de la Seine-Saint-Denis et département de Saône-et-Loire, n 325824, 330223, T. pp. 616-618-940.
Voir pour trois exemples assez récents :
- CE, 9 avril 2020, n° 428680 : « Soins et discriminations : l’Etat a 9 mois pour accoucher d’un décret »
- CE, 19 août 2022, n° 454531 : pour un délai de 6 ans excessif en l’espèce, voir notre article « Nouvelle illustration des injonctions faites au Gouvernement, par le juge administratif, d’enfin adopter un décret prévu par une loi (dossiers électroniques des magistrats en l’espèce) »
- CE, 27 mai 2021, n° 441660, à mentionner aux tables du recueil Lebon : décision intéressante pour un aspect particulier de cette question, puisque le juge pose qu’un tel retard dans l’adoption d’un règlement s’apprécie à la date où le juge statue
- Conseil d’État, 7 octobre 2022, Fédération nationale des étudiants en kinésithérapie, n° 438233, à mentionner aux tables du recueil Lebon : le juge affine, dans cette décision, son mode d’emploi sur les délais raisonnables pour adopter un texte réglementaire (tarifs des études de kiné en EPS en l’espèce), avec une prise en compte aussi du principe de sécurité juridique conduisant à d’intéressantes précisions (une nouvelle tarification en 2022 est trop tardive après une réforme de 2019)
- 7 ans de réflexion, c’est trop long (certes) pour la protection juridique des majeurs s’agissant du « mandat de protection future » (articles 477 et suivants du code civil). Conseil d’État, 27 septembre 2023, n° 471646
En l’espèce, le texte de l’article L. 632-2 du code de l’éducation, a été modifiée sur ce point par la loi n°2022-1616 du 23 décembre 2022. Donc vu les difficultés de la matière, il est fort probable que sur le fond cette demande aurait du être vouée au rejet.
Aurait du.
Car de toute manière, en second lieu, elle l’était pour des raisons procédurales.
Car cette seconde demande était de toute manière irrecevable, n’ayant pas été formulée (du moins selon le Rapporteur public) dans la demande préalable adressée à la Ministre… Il est étrange que l’association n’ait pas par ailleurs rédigé pareille demande à la Ministre pour déposer ensuite un autre recours contre un refus sur ce point précis. A moins que ce ne soit en cours (auquel cas cela a plus de chances de réussir dans un an ou deux…).
Promis : je me réabonne à Que Choisir (c’est utile) s’ils s’engagent sur l’honneur à lire, de leur côté, des manuels de droit administratif (cela leur serait fort utile).
IMPORTANT : arrêt à comparer avec cet autre du même jour :
Source :
Voir aussi les conclusions de M. Thomas JANICOT, Rapporteur public (jointes sur cette affaire et sur l’affaire ACT – Alliance contre le tabac) :
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