Attroupements : qui paye ?

In fine, c’est le contribuable. Certes. Toujours. Et un peu la victime puisque les indemnisations ne sont pas généreuses.

Mais au delà de cette évidence, voyons qui,de l’Etat ou des collectivités (qui ont toujours plus de mal à trouver des assureurs, ceci étant rappelé en passant) passera à la caisse… à la faveur d’une décision confirmative ,récente, en ce domaine, consécutive aux dégradations commises par certains « Gilets-jaunes », rendue par la CAA de Toulouse, en octobre 2024.

• 1/ Un régime de responsabilité de l’Etat qui s’applique aux attroupements, mais non aux débordements distincts de ces attroupements, soit parce qu’ils s’en sont détachés en termes d’organisation, de déplacements… soit parce que l’intention de ses auteurs était préméditée, délictueuse, ab initio 
• 2/ Le juge indemnise les victimes, mais  avec parcimonie, pour des préjudices vraiment directs et certains , avec 4 étapes à respecter pour qui veut se faire rembourser
• 3/ Mais il faut penser aussi aux cas de responsabilité pour faute (simple ou lourde, selon les cas), voire sans faute, de l’Etat voire d’autres administrations, dans certains cas
• 4/ Voir une vidéo à ce sujet
• 5/ La CAA de Toulouse a ensuite confirmé ce mode d’emploi :
  • intégration dans le régime de responsabilité de l’Etat des dégradations commises lors des manifestations des « Gilets jaunes » lors du passage des manifestations, à proximité ou dans leur prolongement ;
  • besoin de ne pas avoir juste des devis ou des tableaux financiers, mais aussi des factures avec indication précises des prestations accomplies ;
  • les factures peuvent ne pas suffire si celles-ci ne permettent pas une parfaite traçabilité ;
  • les travaux en régie ne sont pas impossibles mais conduisent à une difficulté à retracer les coûts induits ;
  • NON-PRISE EN COMPTE du surcoût de la collecte et du traitement des déchets déposés sur la voirie ou des surcoûts d’agents de nettoiement de voirie ;
  • importance aussi des photographies en termes d’éléments de preuve… 
• 6/ et voici maintenant que le Conseil d’Etat confirme que ce n’est que dans de rares cas que les pertes de recettes d’autoroute pourront être mises au nombre des préjudices indemnisables à ce titre 

 

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1/ Un régime de responsabilité de l’Etat qui s’applique aux attroupements, mais non aux débordements distincts de ces attroupements, soit parce qu’ils s’en sont détachés en termes d’organisation, de déplacements… soit parce que l’intention de ses auteurs était préméditée, délictueuse, ab initio 

 

L’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure (CSI) dispose que :

« L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens.
« L’Etat peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, dans les conditions prévues au chapitre Ier du sous-titre II du titre III du livre III du code civil.
« Il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée. »

… la notion d’attroupement concerné par ce régime pouvant donner lieu à de subtiles, souvent trop subtiles, distinctions.

Voir : CE, 30 décembre 2016, SOCIETE GENERALI IARD et autres, n°389835 ; CE, 30 décembre 2016, Société Covea Risks SA, n° 386536, rec. T. p. 940 ; CE, 11 juill. 2011, Sté Mutuelle d’assurances des collectivités locales, n°331669 ; Voir aussi CE, 23 février 1968, Epoux Lemarchand et autres, nos 72416, 72417, 7241455, au Recueil p. 132 ; CAA Lyon, 18 mai 2015, M. Bourgerol, n° 14LY00131. Pour un cas intéressant voir TA Nice, 5ème chambre, 20 décembre 2016, Fonds de Garantie des Victimes d’Actes de Terrorisme et d’Autres Infractions, n° 1501370, M. Parisot, pdt, M. Pascal, rapp., M. Taormina, rapp. publ. 

Voir  :

• Attroupement entraînant la responsabilité de l’Etat (et non des communes) : si un groupe attroupement ou rassemblement au sens de l’article L. 211-10 du CSI les actes délictuels délibérément la circulation, ce peut ne pas être un attroupement
• Fête de la musique : l’Etat est-il responsable si cela tourne mal ? 
• Qu’est-ce qu’un attroupement pouvant entraîner, à ce titre, la responsabilité de l’Etat ?
• sur le TA à saisir, voir CE, 12 février 2020, n° 436603, aux tables. Voir ici notre article. 
• voir aussi  : Modernisation et clarification des sommations à effectuer avant de disperser un attroupement 

Avec une application pour le cas des gilets jaunes :

• Dégradations commises par les gilets jaunes : comment se faire rembourser ? [courte VIDEO + article] 
• Et TA de plus pour condamner l’Etat à indemniser les communes (mais aussi des entreprises) victimes des dégâts commis par les gilets jaunes ! 

 

Pour un cas d’application aux blocages d’autoroutes, voir encore récemment Conseil d’État, 28 octobre 2022, n° 451659, aux tables du recueil Lebon. Ne peuvent être regardés, pose la Haute Assemblée, comme étant le fait d’un attroupement ou rassemblement au sens de l’article L. 211-10 du CSI les actes délictuels commis sur l’autoroute alors qu’ils ne procédaient pas d’une action spontanée dans le cadre ou le prolongement d’un attroupement ou rassemblement mais d’une action préméditée, organisée par un groupe structuré à seule fin de les commettre.

Ceci confirmait :

• s’agissant de la distinction entre action spontanée et action préméditée et organisée, CE, 11 juillet 2011, SMACL, n° 331669, rec. T. p. 1142.
• pour un blocage concerté et organisé à l’avance d’un blocage de route : CE, 30 décembre 2016, Generali IARD et autres, n°389835 

 

Plus récemment encore, la même distinction a été appliquée à des dommages causés à SNCF réseau.
Si ces dégradations avaient été commises dans le prolongement d’un rassemblement spontané, sans préméditation ni organisation collective délictueuse, ce régime aurait en revanche trouvé à s’appliquer (voir l’arrêt précité CE, 30 décembre 2016, Société Covea Risks SA, n° 386536, rec. T. p. 940). Mais en l’espèce elles étaient trop organisées pour un objet délictueux pour que s’applique ce régime, selon l’Etat (dégradations de portions de la ligne à grande vitesse dans le secteur de Calais-Frethun, provoquées par des barricades de pneus et de palettes enflammés édifiées par des salariés d’une société de transport maritime qui protestaient contre une décision de la société Eurotunnel au sujet de l’exploitation des navires opérant la liaison transmanche entre Calais et Douvres… le fait qu’il ne s’agissait que d’une partie des salariés, qui ont pris alors leurs véhicules pour commettre ces déprédations, ont été déterminants pour que soit refusée la mise en oeuvre de ce régime).

Source : Conseil d’État, 11 octobre 2023, Société SNCF réseau, n° 465591, aux tables du recueil Lebon

NB : si ce régime de responsabilité au titre des attroupements ne s’applique pas, d’autres pourront prendre le relai. Par exemple le régime de l’indemnisation au fonds de garantie des victimes (FGTI) via la Commission d’indemnisation des victimes d’infractions (Civi).

Voir : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F2313

 

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2/ Le juge indemnise les victimes, mais avec parcimonie, pour des préjudices vraiment directs et certains, avec 4 étapes à respecter pour qui veut se faire rembourser

 

Si ce régime s’applique, les victimes (entreprises, collectivités pour leurs frais de nettoiement ou leur mobilier urbain… ou leurs assureurs) pourront se faire rembourser par l’Etat, non sans quelques complexités au contentieux.
Ce cadre juridique a, ainsi, bien sûr été utilisé à la suite des déprédations commises par certains des gilets jaunes qui ont, un peu partout sur le territoire national, commis de fortes dégradations au détriment des bâtiments publics, des voiries, du mobilier urbain… C’est un fait, quelle que soit l’opinion que l’on peut avoir, par ailleurs, au sujet de ce mouvement.

De nombreux TA et CAA ont donc, non sans quelques subtilités, reconnus ces fautes et indemnisés les victimes aux frais, au moins partiels, de l’Etat.

… Avec la parcimonie et la rigueur, défenderesse des deniers publics, qui sied usuellement au juge administratif.

VOIR LES JURISPRUDENCES CITÉES ET LA VIDÉO FAITE ICI :

• Dégradations commises par les gilets jaunes : comment se faire rembourser ? [courte VIDEO + article] 

  Sources récentes : CAA Lyon, 4ème chambre, 23 février 2023, 21LY0066. Sur la difficulté à obtenir des indemnisations pour perte d’exploitation, sauf si elle a pris des dimensions anormales et spéciales (par rapport aux autres entreprises) ne sera pas indemnisée par l’Etat voir CAA Toulouse, 7 mars 2023, n° 21TL04565 et voir Conseil d’État, 28 octobre 2022, n° 451659, aux tables du recueil Lebon.
  Auparavant voir TA Toulouse, 21 avril 2022, n° 1904438 et TA Toulouse, 21 avril 2022, n° 1904448. TA Paris, 4 mai 2022, 1922865 3-1 2019727 3-1. TA Paris, 4 mai 2022, 2019729 3-1.  TA Rouen, 9 juin 2022, n° 1903994. TA Rouen, 9 juin 2022, n°2000752. TA Rouen, 9 juin 2022, n°2002112. TA Rouen, 9 juin 2022, n°2004140. TA Rouen, 9 juin 2022, n°2003010. TA Rouen, 9 juin 2022, n°2100325

 

Avec à chaque fois 4 étapes :

• Etape 1 : calculer le préjudice, le faire évaluer de manière solide ; avec un contrôle juridique rigoureux à cette étape… et en prenant en compte ce qui a été, ou non, assuré. Parfois ce sera à l’assureur de suivre ce mode d’emploi.
  … en démontrant que la collectivité a tenté de protéger ses matériels (et donc n’a pas alimenté le mouvement et les casses qui en ont résulté).
• Etape 2 : faire une demande préalable à l’Etat
• Etape 3 : attaquer le refus explicite ou implicite de l’Etat par un recours indemnitaire (plein contentieux) à bien sécuriser en droit, naturellement
• Etape 4 : espérer que l’Etat ne fera pas adopter en loi de finances un mécanisme spécifique d’indemnisation pour couper l’herbe sous le pied de ces recours. Mais cela semble à ce jour peu probable

 

Attention :

• la collectivité ne pourra pas agir dans les domaines où elle a été intégralement indemnisée par son assureur (à charge pour l’assureur de se retourner, lui, contre l’Etat)… ce qui lui laisse tout de même les dommages non assurés ou affectés de franchises…
• il faut réaliser un estimatif des dépenses, solide, après expertise ou autre production de factures, mais aussi et surtout prouver le lien de cause à effet (direct et certain) entre les dommages et les dégradations commises par les gilets jaunes (et non par des groupes isolés et non par des délinquants identifiés s’étant insérés dans la manifestation, pour schématiser).Citons l’affaire toulousaine, singulièrement instructive :
  • pour les dégradations subis par les horodateurs, recouverts de peinture ou détruits, la collectivité a gagné à avoir produit des clichés photographiques desquels il ressort que le contenu revendicatif des messages du mouvement des gilets jaunes s’y trouvaient reproduits, conduisant à rejeter l’argumentation de la préfecture imputant ceci à des groupes isolés (et donc pas à des attroupements). Mais la commune de Toulouse n’a pas pu prouver son préjudice notamment en raison du fait que les pertes de recettes liées à la mise hors service des horodateurs avait été peut être compensée par le recours, par les usagers, d’autres horodateurs (et la baisse globale pouvant avoir eu d’autres causes).
  • de même ne suffit-il pas de produire des devis pour prouver que des dégradations de caméras de vidéo-protection et de leurs mâts provenaient des gilets jaunes.
  • en revanche la ville a bien réussi à apporter une telle preuve pour les dégradations de ses espaces verts.
  • etc.
• encore faut-il après envoyer à l’Etat une demande préalable (recours administratif préalable obligatoire, ou RAPO).
• puis il sera possible de passer à la phase contentieuse (sur l’enchaînement entre RAPO et recours, voir CE, 16 juin 2021, n° 440064 puis CE, 21 juin 2021, n°437744).

Le TA à saisir est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu où s’est produit le fait générateur du dommage (CE, 12 février 2020, n° 436603, aux tables).

Enfin, il ne faut pas trop traîner…gare à la déchéance quadriennale.

De plus, il n’est pas impossible que l’Etat, comme il a toujours bien su le faire, ne finisse par faire une loi d’indemnisation à des conditions avantageuses pour lui, afin de couper l’herbe sous le pied des plus tardifs des requérants…

Ceci dit, tout ceci doit être manié avec prudence, car une analyse au cas par cas s’impose…

 

 

3/ Mais il faut penser aussi aux cas de responsabilité pour faute (simple ou lourde, selon les cas), voire sans faute, de l’Etat voire d’autres administrations, dans certains cas

 

Parfois, le débat se porte sur l’existence, ou non, d’une éventuelle responsabilité pour faute (simple ou lourde, selon les cas), de l’Etat (notamment au titre des mesures prises pour sécuriser les manifestations ou réprimer les attroupements), voire d’autres collectivités (au titre par exemple d’arrêtés de police des maires).

Un tel débat a eu lieu par exemple pour ce qui est de l’indemnisation par « l’État à réparer le préjudice moral causé à sa famille par le décès de Rémi Fraisse à Sivens ».
En l’espèce, il y a eu :

• confirmation de la responsabilité sans faute de l’Etat (sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure)
• rejet de l’hypothèse d’une responsabilité fautive
• indemnisation qui en résulte est minorée de la faute de la victime en l’espèce.

Sources : TA Toulouse, 25 novembre 2021, n° 1805497 et CAA Toulouse, 21 février 2023, 2122TL20296_21022023_A.

Idem pour les dégâts commis par un LBD : TA Lyon, 25 novembre 2020, n° 1908886.

Partage de responsabilité
entre personnes masquées

 

4/ VOIR AUSSI CETTE COURTE VIDEO (5 MN 19)

 

https://youtu.be/7ECltWJGLMc

 

5/ La CAA de Toulouse a ensuite confirmé ce mode d’emploi : intégration dans le régime de responsabilité de l’Etat des dégradations commises lors des manifestations des « Gilets jaunes » lors du passage des manifestations, à proximité ou dans leur prolongement ; besoin de ne pas avoir juste des devis ou des tableaux financiers, mais aussi des factures avec indication précises des prestations accomplies ; les factures peuvent ne pas suffire si celles-ci ne permettent pas une parfaite traçabilité ; les travaux en régie ne sont pas impossibles mais conduisent à une difficulté à retracer les coûts induits ; NON-PRISE EN COMPTE du surcoût de la collecte et du traitement des déchets déposés sur la voirie ou des surcoûts d’agents de nettoiement de voirie ; importance aussi des photographies en termes d’éléments de preuve…

 

Par deux arrêts du 15 octobre 2024, la CAA de Toulouse a confirmé la condamnation de l’Etat à réparer les dégâts causés lors des manifestations des « Gilets Jaunes »tout en réduisant le montant des sommes octroyées à la ville de Toulouse et à Toulouse Métropole par le tribunal administratif.

A la suite du tribunal, la cour juge que la responsabilité de l’Etat est engagée dès lors que les dégradations causées aux biens de Toulouse Métropole et de la ville de Toulouse ont bien été commises lors du passage des manifestations, à proximité ou dans leur prolongement, de sorte qu’elles étaient bien survenues à l’occasion d’attroupements ou de rassemblements.

En revanche, ce qui surprenait à la lecture des positions du TA de Toulouse, était la relative générosité du premier jugement : on est revenu aux canons des juridictions administratives avec des principes immaculés mise en oeuvre avec une pingrerie éculée.

Ainsi la cour, en se fondant sur les factures produites devant elle, réduit-elle sensiblement le montant des sommes que la commune de Toulouse et Toulouse Métropole ont obtenues du tribunal, lequel s’était fondé en partie sur des éléments, tels que des devis ou de simples tableaux, regardés comme insuffisamment probants à hauteur d’appel (ce qui, ceci dit, se conçoit).

Le cas des horodateurs est exemplaire pour montrer qu’il ne faut pas juste avoir des devis, mais aussi des factures avec indication précises des prestations accomplies :

« 11. Contrairement à ce que fait valoir le préfet en appel, les destructions et les dégradations commises sur les horodateurs, ces dernières ayant consisté dans le fait qu’ils ont été maculés de peinture, ce qui les a rendus inutilisables, ne peuvent être regardées comme des  » dommages légers  » au sens des dispositions précitées de l’article 322-1 du code pénal. Ces destructions et dégradations entrent donc dans le champ des dispositions, citées au point 6, de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.
« 12. En revanche, ainsi que l’oppose le préfet dans sa requête d’appel, si la commune produit un tableau faisant état des dommages subis par 48 horodateurs, et des devis concernant 71 horodateurs sans précision quant à leur localisation, elle ne peut être regardée comme établissant la réalité des préjudices invoqués dès lors qu’elle ne produit précisément que des devis, et non des factures établissant le coût du remplacement et de la réparation de ces équipements. Si la commune de Toulouse fait valoir que les travaux réalisés à ce titre l’ont été par ses services en régie, elle ne produit aucun élément, notamment d’ordre comptable, permettant d’évaluer avec une précision suffisante les sommes exposées à ce titre.»

La CAA condamne en conséquence l’Etat à verser 334 402,48 euros à Toulouse Métropole et 135 167,45 euros à la commune de Toulouse.

Sources :

CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 15/10/2024, 22TL21485

CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 15/10/2024, 22TL21484

6/ et voici maintenant que le Conseil d’Etat confirme que ce n’est que dans de rares cas que les pertes de recettes d’autoroute pourront être mises au nombre des préjudices indemnisables à ce titre  

 

Le Conseil d’Etat vient de valider par ailleurs la position de la CAA de Paris conduisant à ce que ce n’est que rarement que des pertes de recettes autoroutières pourront être insérées dans ce cadre :

«Sur l’indemnisation des pertes de recettes subies par la Sanef :
« 8. Si, ainsi qu’il a été dit au point 5, les dégâts et dommages résultant de la commission, à force ouverte ou par violence, du délit d’entrave ou de gêne à la circulation prévu par l’article L. 412-1 du code de la route sont susceptibles de donner lieu à l’application des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, la seule circonstance que des barrières de péage aient été levées dans le cadre d’un attroupement ou d’un rassemblement ne saurait engager la responsabilité de l’Etat en raison de ce délit, une telle action n’ayant pas par elle-même pour effet d’entraver ou de gêner la circulation.
« 9. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour rejeter la demande de réparation de la société Sanef au titre des pertes de recettes liées à la levée des barrières des gares de péage de Coutevroult et de Montreuil-aux-Lions à l’occasion de 22 journées d’actions du mouvement dit des  » gilets jaunes  » entre le 17 novembre 2018 et le 17 mai 2019, la cour administrative d’appel s’est fondée sur ce que le seul fait d’empêcher la perception des péages dus par les automobilistes sur une autoroute n’est pas constitutif du délit d’entrave ou de gêne à la circulation routière. Elle a par ailleurs jugé qu’en l’espèce les autres délits invoqués par la société Sanef, à savoir les délits de violences ou menaces visant à entraver la liberté de travail, le délit d’intimidation ou le délit d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données n’étaient pas constitués et que le délit d’organisation de manifestation irrégulière n’était pas au nombre des délits visés par l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. La cour a enfin retenu que la formation de barrages filtrants et d' » opérations escargot  » à l’origine d’embouteillages n’était pas à l’origine de la perte de recettes invoquée.
« 10. Ainsi qu’il a été dit au point 8, en jugeant que les dommages liés à la levée des barrières de péage dont la réparation était demandée ne pouvaient être regardés comme résultant de la commission du délit d’entrave ou de gêne à la circulation, la cour n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce, ni entaché son arrêt d’une erreur de droit. Par suite, la Sanef, qui ne peut utilement se prévaloir de ce que, au point 4 de l’arrêt, la cour a mentionné de façon surabondante la levée des barrières de péage, n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque en tant qu’il a écarté l’indemnisation des pertes de recettes qu’elle a subies à l’occasion des 22 journées de mobilisation de  » gilets jaunes  » du 17 novembre 2018 au 17 mai 2019. Pour sa part, le ministre de l’intérieur est sans intérêt pour contester cette partie de l’arrêt qui a rejeté les conclusions de la Sanef s’agissant de ce chef de préjudice.»

 

Source : 

Conseil d’État, 30 septembre 2025, Min. Int. c. SANEF, n° 495573

Voir aussi les conclusions de M. Maxime BOUTRON, Rapporteur public :

• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2025-09-30/495573