Article 47-1, al. 2, de la Constitution : nouvelle star ambigüe des débats entre constitutionnalistes

Crédits : Constitution de 1958 ; montage depuis trois photographies (droits : Conseil constitutionnel)

L’article 47-1 de notre Constitution est ainsi rédigé :

« Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.
Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.
Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l’article 28.».

Le 2e alinéa de cet article (art. 47-1, al. 2… à ne pas confondre avec l’article 47-2 !) enserre donc la 1e lecture à l’A.N. d’un projet de loi de finances dans un délai court, pour d’évidentes raisons tirées à l’urgence des lois de finances initiales.

Or, le gouvernement s’apprêterait à réformer les retraites dans un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS), qui outre qu’il permettrait un recours à l’article 49, al. 3, de la Constitution, aurait également l’avantage d’ouvrir à l’utilisation de cet article 47-1, al. 2, de la Constitution, en termes de délais. 

Une réforme des retraites peut-elle prendre la voie d’un PLFRSS ? Une réponse positive à cette question semble s’imposer.

Certes, « il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure prévue à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui détermine le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale » (C. const. , décision 2019-796 DC, 27 décembre 2019, paragr. 130 et 142 et décision 2019-795 DC, 20 décembre 2019, paragr. 70).

Les articles L.O. 111-3 à L.O.111-3-12 de ce code en définissent les contenus et il semble bien en effet qu’une réforme, surtout très paramétrique, peut entrer dans ce cadre.

ET PARFOIS LES CENSURES POUR CE MOTIF PEUVENT ÊTRE DIFFICILES À PRÉVOIR À L’AVANCE.  Ainsi dans la dernièreLFI, poser qu’un régime de contributions fiscalisées GEMAPI n’était pas un sujet relevant d’une loi de finances me semblait discutable… Voir Décision n° 2022-847 DC du 29 décembre 2022, Loi de finances pour 2023, Non conformité partielle.

Mais gare à voir ce que devient ce texte car l’intention du législateur adoptant cette loi organique était clairement de « recentrer » les PLFRSS sur « les objectifs et prévisions [et] des dispositions de nature législative  » contribuant à assurer  » l’équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale. » Bref sortir du paramétrique pur, et si possible simple, serait, pour le texte, dangereux.

Source :  Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, Rapport sénatorial n° 375 (1995-1996) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 mai 1996. 

Surtout, depuis quelques jours, un débat court le petit monde des constitutionnalistes.

En effet, selon certains, par sa décision 83-161 DC, en date du 19 juillet 1983, le Conseil constitutionnel aurait enterré l’espoir d’appliquer cet alinéa 2 de l’article 47-1 de la Constitution aux PLFRSS.

L’argument utilisé est celui de la décision du Conseil constitutionnel 83-161 DC, 19 juillet 1983, dont les abstracts sont ainsi rédigés :

« Bien que les lois de règlement soient des lois de finances, l’ensemble des règles relatives à l’élaboration des lois de finances ne les concerne pas. En particulier, les délais et sanctions posés par les articles 47 de la Constitution et 39 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 ne leur sont pas applicables.»
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1983/83161DC.htm#wrapper-abstrats

 

Ceux qui doutent de la possibilité d’insérer cette réforme dans le PLFRSS avec utilisation, en conséquence, de l’article 47-1 de la Constitution, se fondent aussi sur la décision n° 85-190 DC du 24 juillet 1985

Voir en ce sens l’analyse, intéressante comme toujours, de l’universitaire M. Benjamin Morel :

Voir dans le même sens, mais avec un raisonnement bien moins riche, les observations transmises au Conseil d’Etat à ce sujet (au stade de son examen non contentieux en amont du projet de loi) par le groupe LFI-NUPES (arguments qui me semblent fort peu de nature à emporter la conviction sauf pour le point 3, peut-être… comme je l’ai évoqué dans ma vidéo ci-après mentionnée, le recours à cet article me semble possible mais à la condition que la réforme reste très limitée à ce qui est paramétrique, ce qui ne sera pas aisé) :

Mais avouons que nous peinons à être convaincus que cet obstacle serait dirimant. En effet, voir un thread à dérouler pour découvrir les très intéressantes réflexions de M. le Professeur Mathieu Carpentier, lequel a très provisoirement délaissé l’Université de Toulouse pour la faculté de droit de Twitter

« dans sa décision n° 86-209 DC du 3 juil. 1986, le Conseil constitutionnel a explicitement affirmé que les délais de l’article 47 al. 2 et 3. s’appliquent au projet de loi de finances rectificative, et non seulement au PLF initiale.»
Les points 4 et 5 de cette décision méritent d’être cités :

« 4. Considérant que les délais fixés par les alinéas 2 et 3 de l’article 47 de la Constitution, dont le point de départ et le mode de computation sont précisés par les articles 38 et 39 de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, par leur durée et leur agencement aussi bien que par les sanctions attachées à leur inobservation, ont pour objet de permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ;
« 
5. Considérant que l’expiration du délai […] imparti à l’Assemblée nationale pour se prononcer en première lecture sur un projet de loi de finances rectificative, doit conduire le Gouvernement, comme le prescrit le troisième alinéa de l’article 39 de l’ordonnance n° 59-2, à saisir « le Sénat du projet qu’il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par l’Assemblée nationale et acceptés par lui » ; que le fait pour le Gouvernement de ne pas déférer immédiatement à ces prescriptions et de laisser ainsi l’Assemblée nationale statuer sur un projet dont elle n’a pas été dessaisie, ne constitue cependant une irrégularité de nature à vicier la procédure législative que s’il a pour conséquence de réduire le délai dont dispose le Sénat en vertu du deuxième alinéa de l’article 47 de la Constitution, pour statuer en première lecture ; »

On le voit, cette décision (certes applicables aux PLF et non aux PLFSS, mais avec une parenté de situations parfaite) va clairement dans le sens de l’application des délais de l’article 47-1 aux PLFRSS, et non pas seulement aux lois initiales, en vertu d’une urgence supposée à ces textes rectificatifs et pas seulement aux textes initiaux, sauf si peut être le juge constitutionnel venait à trier les urgences au sein des textes, ce qui reste peu probable.

Selon moi, les délais de l’article 47-1 de la Constitution s’appliquent donc aux PLFRSS… mais le débat me semble un peu faussé car la vraie fragilité de la démarche gouvernementale est que plus on tentera de rendre la réforme qualitative (et donc moins purement paramétrique), plus le Gouvernement prendra un risque sur le point de savoir si cette réforme pouvait s’insérer dans un PLFRSS… et plus il en restera à une réforme paramétrique simple, moins il sera convainquant politiquement mais plus il sera sécurisé en droit…. 

 

Voici une petite vidéo de 5 mn 22 à ce sujet :