Éric Landot Brèves et articles

Laïcité, neutralité et associations : validation du « contrat d’engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d’un agrément de l’Etat »

Le Conseil d’Etat vient de valider la légalité du contrat d’engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d’un agrément de l’Etat… qui était une des mesures phares de la loi de 2021 dite « séparatisme » ou « respect des principes de la République ».

 

 

Les nombreuses dispositions de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (RPR ; ou « séparatisme ») donnent lieu désormais à de multiples textes d’application.

Pour un rapide survol de cette loi, voir cette vidéo de 14mn :

 

Voir aussi :

 

Notamment, l’article 10-1 de cette loi prévoit un contrat d’engagement républicain pour les associations subventionnées ou agréées :

« Art. 10-1.-Toute association ou fondation qui sollicite l’octroi d’une subvention au sens de l’article 9-1 auprès d’une autorité administrative ou d’un organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial s’engage, par la souscription d’un contrat d’engagement républicain : 
« 1° A respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l’article 2 de la Constitution ; 
« 2° A ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ; 
« 3° A s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public. 
« Cette obligation est réputée satisfaite par les associations agréées au titre de l’article 25-1 de la présente loi ainsi que par les associations et fondations reconnues d’utilité publique. 
« L’association qui s’engage à respecter les principes inscrits dans le contrat d’engagement républicain qu’elle a souscrit en informe ses membres par tout moyen. 
« Lorsque l’objet que poursuit l’association ou la fondation sollicitant l’octroi d’une subvention, son activité ou les modalités selon lesquelles cette activité est conduite sont illicites ou incompatibles avec le contrat d’engagement républicain souscrit, l’autorité ou l’organisme sollicité refuse la subvention demandée. 
« S’il est établi que l’association ou la fondation bénéficiaire d’une subvention poursuit un objet ou exerce une activité illicite ou que l’activité ou les modalités selon lesquelles l’association ou la fondation la conduit sont incompatibles avec le contrat d’engagement républicain souscrit, l’autorité ou l’organisme ayant attribué la subvention procède au retrait de cette subvention par une décision motivée, après que le bénéficiaire a été mis à même de présenter ses observations dans les conditions prévues à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, et enjoint au bénéficiaire de lui restituer, dans un délai ne pouvant excéder six mois à compter de la décision de retrait, les sommes versées ou, en cas de subvention en nature, sa valeur monétaire. 
« Si l’une des autorités ou l’un des organismes mentionnés au premier alinéa du présent article procède au retrait d’une subvention dans les conditions définies au huitième alinéa, cette autorité ou cet organisme communique sa décision au représentant de l’Etat dans le département du siège de l’association ou de la fondation et, le cas échéant, aux autres autorités et organismes concourant, à sa connaissance, au financement de cette association ou de cette fondation. 
« Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application du présent article. »

 

Le décret en Conseil d’Etat, prévu par cette loi, figurait au JO du 1er janvier 2022 :

Avec effet dès à présent, ce décret fixe les modalités d’application des dispositions de l’article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 telle que modifiée par l’article 12 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.

 

L’association ou la fondation qui a souscrit le contrat d’engagement républicain :

  • doit en informer ses membres par tout moyen, notamment par un affichage dans ses locaux ou une mise en ligne sur son site internet, si elle en dispose.
  • « veille à ce que le contrat mentionné à l’article 1er soit respecté par ses dirigeants, par ses salariés, par ses membres et par ses bénévoles. Sont imputables à l’association ou la fondation les manquements commis par ses dirigeants, ses salariés, ses membres ou ses bénévoles agissant en cette qualité, ainsi que tout autre manquement commis par eux et directement lié aux activités de l’association ou de la fondation, dès lors que ses organes dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient. »
  • encourt un « retrait d’une subvention, en numéraire ou en nature » en cas de manquement aux engagements souscrits au titre du contrat « commis entre la date à laquelle elle a été accordée et le terme de la période définie par l’autorité administrative en cas de subvention de fonctionnement ou l’issue de l’activité subventionnée en cas de subvention affectée ». En pareil cas, le « retrait porte sur un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement.»

Sous réserve de dispositions ultramarines, VOIR ICI LE TEXTE DUDIT CONTRAT  :

 

Ce décret 2021-1947 a été attaqué par un très grand nombre d’associations, lesquelles viennent de perdre leur procès.

Etaient, pour ne retenir que les moyens sérieux, invoqués :

  • la méconnaissance des libertés d’association et d’expression  (art. 10 et 11 de la CEDH ; article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) dont il résulte « qu’une atteinte portée à la liberté d’association, la liberté de réunion ou la liberté d’expression n’est justifiée que lorsque celle-ci est prévue par la loi, qu’elle poursuit un but légitime, qu’elle est nécessaire dans une société démocratique et est proportionnée au but poursuivi »… conditions réunies en l’espèce selon le Conseil d’Etat. Le juge ne conteste pas qu’il en résulte une ingérence en l’espèce, mais il constate que :
    • « les nouvelles obligations ainsi imposées aux association poursuivent un but légitime dès lors que le contrat d’engagement républicain tend à assurer le respect, par les associations qui souhaitent bénéficier d’un agrément ou d’une subvention, des principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que du caractère laïque de la République, de l’ordre public et des symboles de la République au sens de l’article 2 de la Constitution ».
    • ces obligations sont définies de façon suffisamment précises (pas d’incompétence négative, que je ne voyais pas non plus d’ailleurs et ce point avait été tranché par le Conseil constitutionnel…)
    • ceci dit étrangement le Conseil d’Etat ne semble pas avoir voulu effectuer expressément le contrôle de proportionnalité qu’il est censé assurer à ce stade, mais il est vrai qu’il le fait en réalité ensuite au fil des engagements prévus par ce contrat, un par un. Mais de manière parfois peu détaillée.
  • un peu étrangement, c’est sans aucun développement que le juge affirme que « les mesures de refus ou de retrait d’agrément ou de subventions ne limitent pas la liberté d’expression des associations, ni la liberté de recevoir ou de communiquer des informations. »
  • Sur les engagements du contrat d’engagement républicain, le Conseil d’Etat rejette les accusations de flou et d’incompétence (point central car notamment sur la notion de « manifestement contraire à la loi » dans l’engagement n° 1 risquait d’être considéré comme trop flou au sens par exemple de CEDH, 10 juillet 2010, Tebieti Mühafize Cemiyyeti et Israfilov c.
    Azerbaïdjan, n° 37083/03… Tel était d’ailleurs l’avis du Rapporteur public. Mais le Conseil d’Etat a rejeté ces subtiles distinctions avec des formulations ne s’encombrant guère de pareils… détails) :
    • « 12. D’une part, l’engagement n° 1,  » Respect des lois de la République « , qui prévoit que  » Le respect des lois de la République s’impose aux associations et aux fondations, qui ne doivent entreprendre ni inciter à aucune action manifestement contraire à la loi, violente ou susceptible d’entraîner des troubles graves à l’ordre public. (…) « , se borne à rappeler l’obligation de ne pas commettre ou provoquer de violences ou de troubles graves à l’ordre public et de respecter la loi conformément aux dispositions de l’article 12 de la loi du 24 août 2021 qui prévoit le refus ou le retrait d’une subvention dès lors  » qu’il est établi que l’association (…) bénéficiaire de la subvention poursuit un objet ou exerce une activité illicite ou que l’activité ou les modalités selon lesquelles l’association (…) la conduit sont incompatibles avec le contrat d’engagement républicain souscrit « . Les associations requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir qu’un tel engagement ne serait pas suffisamment défini, ni qu’il excéderait les obligations prévues par la loi.
    • « 13. D’autre part, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les autres obligations du contrat d’engagement républicain, pour lesquelles il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge administratif, d’en caractériser les manquements eu égard au respect des principes républicains et des conditions énoncés par les dispositions législatives dont ils font application, sont définies de façon suffisamment précise et n’excèdent pas les obligations instituées par la loi du 24 août 2021.»
    • les autres moyens (article 5 du décret ; moyen tiré de la méconnaissance du droit à un recours effectif et d’accès à un tribunal) ne me semblaient pas avoir de chances de prospérer de toute manière. Idem pour le moyen tiré de la méconnaissance de l’objectif de participation effective du public ou pour celui tiré de la méconnaissance du champ d’application de l’article 12 de la loi du 24 août 2021.

 

Voici cette décision :

Conseil d’État, 30 juin 2023, n° 461962

 

Voir les conclusions intéressantes et contraires (sur un point concernant la mention « manifestement contraire à la loi » dans l’engagement n°1, ainsi que sur un passage de l’engagement n° 5) de M. Laurent DOMINGO, Rapporteur public :

 

Crédits photographiques : Conseil constitutionnel (Palais Royal)

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