En matière de recul du trait de côte, ont été adoptées de nombreuses dispositions par la loi n° 2021-1104 climat / résilience du 22 août 2021  puis par l’ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022 « relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte » (I.).

Cette ordonnance a été attaquée au contentieux par l’AMF et par l’ANEL (II.).

Mais le Conseil d’Etat vient de débouter ces requérants par une décision qui précise certains aspects de ce régime (III).

 

I. Les textes de 2021 et de 2022

 

En matière de recul du trait de côte, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (souvent désormais appelée « Climat et résilience ») a un peu fait évoluer l’état du droit :

Avec :

• une extension des informations à donner aux acquéreurs ou locataires (art. 236)
• une déclinaison nouvelle des Stratégies nationale et locales de gestion intégrée du trait de côte (article 237, rénovant le régime mis en place en 2012), sur fond de débat sur le point de savoir si l’Etat n’est pas via ces régime en train de transférer des charges futures aux collectivités territoriales…
• le Conseil national de la mer et des littoraux (voir article 238, réforme d’une structure existante)
• fixation par décret de la liste (à mettre à jour tous les 9 ans) des communes exposées à l’érosion côtière (article 239) avec un régime urbanistique ad hoc (articles 240 à 243) et prise en compte dans le Schéma d’aménagement régional et recul du trait de côte (article 241)… conduisant à un régime d’adaptation des cartes communales, des PLU et du SCOT.
• un droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte (article 244) pour les communes listées par le décret prévu par à l’article 239.
• une dispense de formalités en termes d’autorisations d’occupation du sol pour certaines démolitions (article 246) et un régime de consignation pour certains permis de construire ou d’aménager si ces constructions se trouvent soumises à l’obligation de démolition dans la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans (articles 242 et 246).
• quelques dispositions ultramarines, notamment sur les 50 pas géométriques (article 247).
• des ajustements pour les réseaux (article 249).
• des surveillances possibles par drones (article 250).
• une habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnances (article 248) dans divers domaines.

 

 

L’ordonnance en ces domaines a été ensuite adoptée sous le doux nom de « n° 2022-489 du 6 avril 2022 relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte » (NOR : TREL2206322R) :

Avec, au menu :

• des précisions sur le régime de ce nouveau droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte (article 1er). Sont prévues les conditions de possibles annulations de la décision de préemption ou encore pour le maintien le cas échéant du droit de préemption sur les fonds commerciaux ou artisanaux sur les mêmes secteurs lorsqu’il est instauré, car il ne vise pas le même type de transactions.
• la détermination des indemnités en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (article 2). La valeur d’un bien immobilier sera en priorité déterminée par comparaison, au regard des références locales entre biens de même qualification et situés dans la même zone d’exposition à l’érosion (zéro à trente ans). A défaut de pouvoir disposer de telles références, une décote proportionnelle à la durée de vie résiduelle estimée pourra être appliquée à la valeur du bien estimée hors zone d’exposition au recul du trait de côte.
• un lien avec les mécanismes d’indemnisation du fonds Barnier (article 3).
• des compléments juridiques relatifs au dispositif des réserves foncières prévu au code de l’urbanisme, en indiquant explicitement qu’il peut être mobilisé pour prévenir les conséquences du recul du trait de côte (article 4).
• un nouveau bail réel de longue durée, adapté à l’adaptation à l’érosion du littoral, par lequel un bailleur consent à un preneur des droits réels en contrepartie d’une redevance foncière, en vue d’occuper ou de louer, d’exploiter, d’aménager, de construire ou de réhabiliter des installations, ouvrages et bâtiments (art. 5). Ce bail pourra être conclu dans les zones exposées au recul du trait de côte, pour une durée entre 12 et 99 ans, déterminée au regard des échéances de l’opération d’aménagement si elles sont connues, et surtout de l’espérance de durée de vie du terrain d’assiette, compte tenu des évolutions prévisibles du trait de côte. Cet outil comprend un mécanisme de résiliation anticipée, en fonction de l’évolution de l’érosion et déclenché par une décision d’une autorité publique compétente, pour faire cesser notamment la mise à disposition des biens concernés si la sécurité des personnes et des biens ne peut plus être assurée. Afin de prendre en compte les conditions d’acquisition du bien et de pouvoir financer les opérations de renaturation à terme, qui reviennent en principe au bailleur, le preneur s’acquitte d’un prix à la signature du bail et le cas échéant d’une redevance pendant sa durée. A l’instar des autres baux réels de longue durée existants, ce bail sera cessible. Cependant, pour assurer la réalisation de l’objectif d’aménagement durable de ces territoires face au recul du trait de côte, et considérant les conditions d’acquisition et de mise à disposition des biens concernés, il est prévu un encadrement des prix de cession. Un tel mécanisme permet de prévenir des situations où les droits réels seraient cédés à une valeur disproportionnée au regard de la durée résiduelle de vie du bien.
• une articulation de ce régime avec l’obligation de démolition pour les nouvelles constructions en zone 30-100 ans (article 6).
• la possibilité aux communes incluses dans le régime spécifique au recul du trait de côte créé par la loi climat et résilience et engagées dans une démarche de projet partenarial d’aménagement (PPA) de déroger à titre subsidiaire à certaines règles, notamment à l’obligation de construire en continuité de l’urbanisation existante, lorsque ces dispositions empêchent la mise en œuvre d’une opération de relocalisation de biens ou d’activités menacés dans des espaces plus éloignés du rivage, moins soumis à l’aléa du recul du trait de côte. Ces possibilités de dérogations sont strictement encadrées et limitées, ainsi que l’exige l’habilitation concédée par le législateur (article 7).
• des clarifications juridiques pour le régime des 50 pas géométriques dans les outre-mers (art. 8 et 9).

 

 

Sur tout ceci, voir notre article (un peu plus détaillé) :

• De nouveaux outils pour s’adapter au recul du trait de côte au JO de ce matin 
• et plus largement sur les stratégies à conduire, voir ces deux vidéos :
  • Trait de côte : éléments juridiques et constitution d’une stratégie [VIDEOS] 

 

 

II. Justification par l’ANEL et l’AMF de leur recours

 

Puis l’on a appris que l’AMF et l’ANEL allaient attaquer cette ordonnance.

Voici le texte, alors, du communiqué de presse de l’AMF :

« Le 6 avril dernier, le Gouvernement a adopté l’ordonnance relative à l’« aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte » prévue par l’article 248 de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021.

« Elle s’applique à ce jour aux 126 communes de métropole et d’outre-mer listées dans le décret du 29 avril 2022, consultées à la hâte et sans véritable information sur le diagnostic de leur exposition à l’érosion littorale, ni sur les servitudes d’inconstructibilité auxquelles elles seront soumises, ni sur le financement futur des mesures.

« L’ANEL et l’AMF regrettent qu’un texte d’une telle importance ait été adopté dans l’urgence, sans consultation du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML), sans véritable concertation avec le grand public ni les élus, et contre l’avis défavorable du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).

« Les communes littorales attendent depuis longtemps les outils et ressources nécessaires à leur adaptation à l’érosion côtière afin d’éviter les situations juridiques et humaines inextricables révélées par le cas emblématique de l’immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer.

« Les nouveaux outils que propose l’ordonnance ne répondent pas à cette attente, ni du point de vue de la sécurité juridique, ni sur celui de la garantie des ressources :

– Le choix d’un passage par voie d’ordonnance n’a évidemment pas permis d’éclairer ces dispositions par le débat parlementaire et, in fine, l’ordonnance s’écarte du cadre voté dans la loi Climat et Résilience, notamment dans l’absence de prise en compte des ouvrages de protection ou encore l’omission des mesures d’accompagnement en cas d’expropriation.

– L’ordonnance crée une rupture d’égalité entre les citoyens au regard de leurs droits de propriété en instaurant des modalités distinctes d’évaluation des biens selon les situations administratives et non pas selon la réalité des faits et risques auxquels ils sont exposés.

-Enfin, l’ordonnance opère un transfert de charges masqué de l’Etat vers les communes, sans les ressources financières dédiées, alors que l’impact financier de l’érosion du littoral est estimé à plusieurs dizaines de milliards d’euros.

« Aussi, l’AMF et l’ANEL se sont résolues à saisir le Conseil d’Etat pour l’interroger sur le bien-fondé de ce texte et afin de garantir la sécurité juridique de l’ensemble de ce dispositif et d’accompagner l’action des maires.

« Il s’agit de limiter les futurs contentieux ainsi que de préciser les nombreuses zones d’ombre qui pèsent sur un texte qui conditionnera l’action des collectivités et des différents opérateurs intervenant en matière d’aménagement des littoraux.

« Autant de questions qui méritent clarification aujourd’hui pour éviter, demain, de bloquer l’adaptation des territoires littoraux exposés à l’érosion et de grever l’action des collectivités et ainsi permettre l’accompagnement nécessaire des habitants (propriétaires ou locataires) et des activités économiques et de service public.»

 

 

III. Le rejet, par le Conseil d’Etat, de ces recours

 

Le Conseil d’Etat vient de rejeter ces requêtes.

Une QPC était soulevée.

Une partie de la QPC visait à attaquer des dispositions législatives urbanistiques en ces domaines… mais comme l’ordonnance ne portait pas sur ces innovations de la loi de 2021, la QPC aura sur ce point été un coup dans l’eau :

« 3. […] l’article 242 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit dans le code de l’urbanisme un article L. 121-22-1, relatif à la carte d’exposition au recul du trait de côte, ainsi qu’un article L. 121-22-2 précisant le contenu des documents graphiques des plans locaux d’urbanisme des communes concernées. L’ordonnance contestée, qui comporte des dispositions sur le bail réel immobilier pour l’adaptation à l’érosion du littoral, le droit de préemption conféré aux collectivités publiques et les dérogations possibles aux dispositions du code de l’urbanisme propres au littoral, ainsi que des dispositions particulières d’adaptation en outre-mer, pour la zone littorale dite des  » cinquante pas géométriques « , n’est relative ni à la cartographie à établir par les communes concernées par le recul du trait de côte, ni au contenu des documents d’urbanisme. Dès lors, les articles L. 121-22-1 et L. 121-22-2 du code de l’urbanisme ne sont pas applicables au présent litige […] »

De même le Conseil d’Etat a-t-il refusé de voir une méconnaissance du principe de libre administration des collectivités le fait qu’un outil nouveau existe, non contraignant pour lesdites collectivités car non obligatoire. Imparable :

« 4. En deuxième lieu, l’article 244 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit dans le code de l’urbanisme un article L. 219-1, dont la rédaction a été modifiée par l’ordonnance attaquée, qui met en place, dans les communes concernées, un droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte. Si les associations requérantes soutiennent que cette disposition méconnaîtrait le principe de libre administration des collectivités territoriales, garanti par l’article 72 de la Constitution et précisé par le premier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, en ce que le législateur n’aurait pas prévu de ressources particulières pour que les communes et établissements publics de coopération intercommunale littoraux puissent mettre en oeuvre ce droit de préemption, il résulte des dispositions en cause que l’usage de ce droit de préemption constitue une simple possibilité pour les communes concernées, qu’elles pourront décider de mettre en oeuvre en prenant en considération, notamment, les ressources dont elles disposent. Par suite, le grief tiré de ce que l’article L. 219-1 du code de l’urbanisme méconnaîtrait la libre administration des collectivités territoriales ne présente pas de caractère sérieux. »

Est validé ensuite le régime de fixation des indemnités d’expropriation ou de préemptions, le cas échant… ce qui n’est pas surprenant puisque l’on renvoyait aux modalités usuelles en ce domaine :

« […] 6. Il résulte de ces dispositions que l’évaluation des biens immobiliers soumis au recul du trait de côte et susceptibles d’être préemptés ou expropriés relève, à défaut d’accord amiable, du juge judiciaire, compétent en matière d’expropriation, et tient compte de l’exposition du bien au recul du trait de côte. Le législateur a ainsi garanti la prise en compte de la situation particulière de chaque bien. Les griefs tirés de ce que le législateur aurait méconnu l’étendue de sa compétence et porté atteinte au droit de propriété en omettant de prévoir qu’il serait tenu compte, dans la fixation de l’indemnité d’expropriation, de l’état des ouvrages de protection et des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte sont dépourvus de caractère sérieux. »

Le recours des associations porte surtout, en réalité, sur le fait que l’Etat a doté les collectivités d’outils que chacun pensait devoir être pris en charge par l’Etat. A l’exemple du bail réel d’adaptation. Mais là encore le Conseil d’Etat refuse d’emprunter cette voie, que les requérants ne pouvaient de toute manière lui indiquer que de manière un brin cursive :

« 7. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 321-18 du code de l’environnement :  » Est dénommé  » bail réel d’adaptation à l’érosion côtière  » le contrat de bail par lequel l’Etat, une commune ou un groupement de communes, un établissement public y ayant vocation ou le concessionnaire d’une opération d’aménagement, consent à un preneur pour une durée comprise entre douze ans et quatre-vingt-dix-neuf ans, des droits réels immobiliers en vue d’occuper lui-même ou de louer, exploiter, réaliser des installations, des constructions ou des aménagements, dans les zones exposées au recul du trait de côte délimitées dans les conditions prévues par l’article L. 121-22-2 du code de l’urbanisme. / (…) A l’échéance du bail, le terrain d’assiette du bien fait l’objet d’une renaturation comprenant, le cas échéant, la démolition de l’ensemble des installations, des constructions ou des aménagements, y compris ceux réalisés par le preneur, et les actions ou opérations de dépollution nécessaires « . Aux termes de l’article L. 321-25 du même code :  » Le bail précise les conditions dans lesquelles le bien doit être libéré à son terme. / A l’échéance du bail, le bailleur, sauf stipulations contraires, procède à la renaturation du terrain, comprenant, le cas échéant, la démolition de l’ensemble des installations, des constructions ou des aménagements, y compris ceux réalisés par le preneur, et les actions ou opérations de dépollution nécessaires « .
« 8. Les associations requérantes soutiennent que ces dispositions, en ce qu’elles auraient pour effet de mettre à la charge de la seule collectivité publique le coût de la remise en état du terrain, méconnaissent les dispositions de l’article 4 de la charte de l’environnement aux termes desquelles :  » Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi « . Toutefois, l’opération de renaturation prévue par les dispositions précitées ne constitue pas, en tant que telle, la réparation d’un dommage à l’environnement. Par suite, les dispositions de l’article 4 de la charte de l’environnement ne peuvent être utilement invoquées.« 
9. En cinquième lieu, les articles L. 312-8 et L. 312-9 du code de l’urbanisme issus de l’article 7 de l’ordonnance attaquée prévoient des dérogations aux dispositions du code de l’urbanisme propres au littoral en vue de permettre la relocalisation des constructions, ouvrages ou installations menacés par l’évolution du trait de côte, l’article L. 312-9 subordonnant cette relocalisation à  » l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat « . Les associations requérantes soutiennent que ces dispositions méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales en ce qu’elles instaureraient une tutelle de l’Etat en matière d’urbanisme.
« 10. Toutefois, si en vertu de l’article 72 de la Constitution les collectivités territoriales  » s’administrent librement par des conseils élus « , les dispositions litigieuses, qui donnent aux autorités compétentes de l’Etat le pouvoir de s’opposer à une opération de relocalisation dérogeant aux dispositions du code de l’urbanisme relatives aux zones littorales, ne portent pas à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excèderait la réalisation de l’objectif d’intérêt général poursuivi par les nécessités de protection de l’espace particulièrement sensible que constitue le littoral.
« 11. Il résulte de tout ce qui précède que les questions de constitutionnalité soulevées, qui ne sont pas nouvelles, ne présentent pas de caractère sérieux. Il n’y a, dès lors, pas lieu de les renvoyer au Conseil constitutionnel.»

Ensuite, les moyens de légalité externe ne retiendront pas non plus l’attention, pas plus que le grief d’incompétence. Et, sans surprise, le juge a vu dans la situation des propriétaires de biens soumis à l’érosion côtière… une différence de situation justifiant une différence de traitement au regard du principe d’égalité. Idem pour « les possibilités de déroger aux dispositions du code de l’urbanisme propres au littoral ».

Plus sérieux me semble-t-il était le moyen relatif au bail réel immobilier :

« […] 19. Les associations requérantes soutiennent que ces dispositions, en ce qu’elles feraient peser sur la collectivité publique le coût de la renaturation et de la dépollution en fin de bail, seraient contraires aux termes de la loi d’habilitation, à un principe général du droit selon lequel ce serait au preneur de remettre les lieux en l’état, au principe constitutionnel du pollueur-payeur et à la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Toutefois, d’une part, le 1° de l’article 248 de la loi du 22 août 2021 cité au point 18 autorisait le Gouvernement à créer un nouveau bail réel immobilier, ce qui impliquait nécessairement, comme l’a fait l’ordonnance, d’en préciser le régime juridique, d’autre part, aucun principe général du droit n’implique qu’il incomberait nécessairement au preneur à bail de remettre les lieux en l’état et, enfin, les dispositions de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004, transposées aux articles L. 160-1 et suivants du code de l’environnement, ne sont pas applicables au bail réel immobilier institué par l’ordonnance attaquée, dont le régime ne fait au demeurant pas par lui-même obstacle à l’application du principe du pollueur-payeur. Enfin, et en tout état de cause, ainsi que cela résulte des dispositions de l’article L. 321-25 citées au point 7, qui permettent de prévoir des clauses imposant au preneur à bail de procéder à la renaturation et à la dépollution du terrain, ainsi que de l’article L. 321-21 du code de l’environnement, aux termes duquel le montant de la redevance et du prix à verser à la signature du bail est calculé pour tenir compte  » des coûts prévisionnels pour assurer la réalisation de l’ensemble des actions ou opérations permettant la renaturation du terrain d’assiette du bien à l’expiration du bail « , le coût de la renaturation et de la dépollution du terrain pourra être pris en charge par le preneur à bail. »

Fermez le ban. Reste à gérer sur le terrain le recul du trait de côte. Ce qui est inquiétant et sera souvent dramatique. Notre cabinet travaille de près, sur le terrain, à ces sujets et le résultat (comme le volume des adaptations requises) est effarant.

Farceur, le Conseil d’Etat a rendu sa décision au dernier jour du congrès de l’ANEL…

Source :

Conseil d’État, 13 octobre 2023, n° 464202