Le Conseil d’Etat vient — et cela reste assez rare pour être noté — d’appliquer sa la jurisprudence Commune de Fondettes (CE, 4 mai 2011, n°321357) selon laquelle :

• les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles s’imposent au demandeur d’une autorisation d’urbanisme sans qu’il soit besoin de les reprendre dans cette autorisation.
• il incombe toutefois à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, le cas échéant, d’y préciser les conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan, ainsi que d’en subordonner l’octroi au respect d’autres prescriptions spéciales complémentaires qui lui apparaissent nécessaires en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Par une nouvelle décision, en effet, le juge vent de rappeler et de préciser les l’articulation à retenir entre les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles (relevant du Code de l’environnement), d’une part, et le régime d’utilisation des sols issu du Code de l’urbanisme, d’autre part.

Dans ce cadre, surtout, le Conseil d’Etat vient de préciser ce qu’est l’office du juge du fond, au terme d’une décision n° 471275, en date du 19 avril 2024.

Cette décision, je l’ai découverte en lisant un court article, sur LinkedIn, de M. Vincent THIBAUD, Directeur des Affaires Juridiques de la Commune d’Alfortville. Comme je connais son sérieux, j’ai eu l’idée de lui demander, pour le présent blog, de développer un peu plus avant son analyse. La voici. 

 

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Note sur la décision CE, 19/04/2024, n°471275, Commune de La Tronche :

Il est des principes juridiques à peu près simples qui, dans leurs applications s’avèrent porteurs d’équilibres subtils et de solutions finalement plus malaisées qu’espéré.

Ainsi en va-t-il pour le principe d’indépendance des législations qui constitue l’un des socles d’application du droit de l’utilisation des sols figurant dans le Code de l’urbanisme.

Le permis de construire dépend dudit Code et rien que de lui, sauf ricochets expressément prévus. C’est bien pour cela que lorsqu’il existe, le document règlementaire local, le PLU, comporte des documents mis en annexes comme autant de servitudes d’utilité publique qui s’imposent en tant que tel au pétitionnaire lorsqu’il présente son projet à l’autorité administrative compétence pour instruire sa demande.

Mais que doit vérifier alors le service instructeur ?

Surtout qu’en effet, des zonages particuliers de risques peuvent s’opposer franchement à l’idée même de construire, quand bien même l’emprise au sol, l’implantation ou bien encore la hauteur respecte le document d’urbanisme.

La question est actuellement prégnante : inondations, fissures de bâtiments dues à des retraits et/ou gonflements de sols argileux particulièrement réactifs à des sécheresses nombreuses et des épisodes de pluies diluviennes…

Face à ces risques, le Code de l’environnement prévoit la mise en place par l’Etat de Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP ; article L.562-1 et suivants) qui, s’ils existent sur un territoire donné, valent servitudes d’utilité publique annexées justement aux plans locaux d’urbanisme de ressort.

Par ailleurs, concernant la sécurité des constructions, une disposition du règlement national d’urbanisme d’ordre public, l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme, permet à ce que le permis de construire puisse

« être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

La combinaison de ces logiques et de ces régimes juridiques par définition distincts a été posé par un considérant de principe du Conseil d’Etat issu d’une jurisprudence Commune de Fondettes (CE, 04/05/2011, n°321357), suivant lequel :

« Considérant que les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques [naturels prévisibles] et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire ; qu’il incombe toutefois à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme, si les particularités de la situation qu’il lui appartient d’apprécier l’exigent, de préciser dans l’autorisation, le cas échéant, les conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan ou de subordonner, en application des dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la délivrance du permis de construire sollicité à d’autres prescriptions spéciales, si elles lui apparaissent nécessaires, que celles du plan de prévention des risques naturels prévisibles ».

Point trop n’en faut donc, puisque le PPRNP en sa qualité de servitude d’utilité publique s’impose directement à l’autorisation de construire.

Solution d’équilibre : il en va de la responsabilité du constructeur d’en respecter les prescriptions techniques, déchargeant normalement celle de l’autorité instructrice du permis de construire.

Simplement, puisque l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme permet de porter attention à la sécurité et la salubrité du projet, l’autorisation de construire finalement délivrée peut comporter des prescriptions spéciales plus strictes dument motivées si les circonstances à l’échelle particulière du terrain d’assiette l’exigent.

Finalement, on retrouve un régime, à l’image de celui des concours de polices, assez classique, le niveau local pouvant toujours durcir la mesure générale, pour une possibilité de refuser un permis de construire sur ce seul motif assez limitée (interdiction stricte de construire par exemple en vertu du PPRNP) et avec des motivations adéquates.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat vient préciser les contours du contrôle pouvant être opéré par le juge du fond lorsqu’un permis de construire a été accordé alors même qu’un risque spécial vient normalement imposer des contraintes techniques au constructeur sur le fondement d’un PPRNP.

Là aussi, le juge ne doit pas aller trop loin dans son contrôle et surtout le positionner sur les bons motifs à contrôler lorsqu’il examine un arrêté de permis de construire, même sous le joug d’une servitude d’utilité publique.

La Haute juridiction administrative indique dans cette optique que le juge du fond ne doit pas simplement se contenter d’établir le non-respect d’une prescription dudit PPRNP par les choix techniques faits par le pétitionnaire dans son projet pour reconnaître directement une méconnaissance aux dispositions nationales d’urbanisme, sans regarder si les prescriptions spéciales faites par l’autorité compétente en matière d’ADS permettait justement de répondre aux exigences du Plan et partant, d’assurer la légalité du permis de construire au regard de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme.

En d’autres termes et implicitement, il est rappelé que le contentieux administratif des autorisations d’utilisation du sol est d’abord celui de la légalité des décisions prises pour l’application de ce régime, et que c’est par cette intermédiation que l’office du juge peut éventuellement rebondir sur l’application d’autres régimes dont le respect est expressément prévu par le Code de l’urbanisme.

L’article R.111-2 du Code de l’urbanisme complète le cas échéant le respect de dispositions locales sur des motifs propres de sécurité et salubrité des constructions projetées, permettant de se référer à une norme d’utilité publique recouvrant le champ des prescriptions locales, mais c’est cette disposition qui doit seule fonder ou non la légalité ou l’illégalité de l’arrêté délivrant l’autorisation de construire.

En l’espèce donc, le Tribunal administratif saisi qui établit un lien direct entre la non-reconnaissance d’une prescription technique issue d’un PPRNP et le non-respect de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme lui permettant d’annuler une autorisation de construire commet une erreur de droit s’il n’a « en outre pas recherché si des prescriptions spéciales complétant celles déjà prévues [par l’arrêté de permis de construire délivré] n’étaient pas de nature à en assurer la légalité au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ».

Et les circonstances d’espèce nous rappellent que cela peut se faire par la production spontanée d’un permis modificatif en cours d’instance, voire à la suite d’un sursis à statuer commandé par le juge en application de l’article L.600-5-1 du Code de l’urbanisme.

Beaucoup de choses pratiques peuvent donc être tirées de cette décision bien que son classement la rende inédite au Lebon, tant pour les services instructeurs, les pétitionnaires, les voisins mécontents qui deviendront requérants, leurs avocats… et les juges devant trancher entre des « systèmes d’infiltration » de régimes juridiques.

Vincent THIBAUD,
Directeur des Affaires Juridiques
de la Commune d’Alfortville

 

Source :

CE, 19/04/2024, n°471275, Commune de La Tronche