Par une décision rendue le 27 décembre 2024, le Conseil d’Etat a précisé la portée de l’article L.554-12 du code de justice administrative (CJA) qui a introduit une procédure spécifique de référé suspension en matière de certaines décisions d’aménagement. En effet, pour celles faisant l’objet d’une enquête publique prévue par le code de l’environnement, le référé peut être accueilli favorablement même sans urgence caractérisée. Le juge, assez logiquement au regard du texte a adopté une lecture restrictive du texte et apporté un éclairage sur la notion de « décision d’aménagement ».

Source : CE, 6-5 chr, 27 déc. 2024, n° 489079, Lebon T..

I- Rappelons quelques principes en matière de référé suspension et sur la notion d’urgence

En droit, il n’est pas rare d’assortir un recours introduit contre un acte administratif d’un référé suspension. En effet, un recours devant le juge administratif n’est en lui-même suspensif (à l’exception de certaines procédures bien spécifiques) et, pendant le temps du contentieux qui pourra parfois durer des années, l’acte produira ses effets.

Mais ce référé suspension, introduit en parallèle du le recours contre l’acte ne sera accueilli favorablement par le juge qu’à la condition de réunir deux conditions complémentaires strictes :

• la présence d’un moyen créant un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué (ce qui signifie que sans avoir à se « pencher sur le fond », disons sans avoir à se plonger trop dans le dossier il semble exister un vice énorme, visible sur l’acte : tel sera le cas souvent d’un vice de procédure manifeste).
• Et la condition de l’urgence : appréciée au regard de l’affaire, la suspension ne sera accordée que si au-delà du vice il existe une nécessité impérieuse de suspendre l’acte. Relevons que le juge a une vision juridique très restreinte de l’urgence (ainsi, le simple fait qu’un acte aura des incidences financières importera peu au juge en général. En substance l’urgence en simplifiant à grands traits sera souvent analysée comme étant liée aussi à une certaine irréversibilité su l’acte est exécuté).

Ainsi l’article L. 521-1 du code de justice administrative (CJA) qui fonde ce référé dispose que :

 » Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision « .

II- L’urgence n’est plus requise, en quelque sorte présumée, lorsqu’elle est introduite contre certains décisions d’aménagement soumises aux enquêtes publiques régies par le code de l’environnement

Constatant que cette rigidité, en faveur de la sécurité juridique des actes administratifs, dans certains domaines, pouvait être source d’insécurité matérielle, le législateur a assoupli dans certains domaines les mécanismes.

Ainsi, le législateur a  introduit dans certains domaines une forme de présomption d’urgence. L’article L. 554-12 du CJA dispose que :

 » La décision de suspension d’une décision d’aménagement soumise à une enquête publique préalable obéit aux règles définies par l’article L. 123-16 du code de l’environnement « , et aux termes de l’article L. 123-16 du code de l’environnement :  » Le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. (…) « .

Exit donc la condition d’urgence, elle est présumée.

Attention toutefois, cette forme de présomption sans dire son nom (on devrait plus considérer que la notion d’urgence n’est plus requise), ne s’applique pas à toute décision environnementale, au final le législateur a ajouté d’autres conditions.

Plusieurs conditions tiennent à l’article L.554-12 du CJA d’abord et au code de l’environnement ensuite :

• l’acte attaqué doit être une décision d’aménagement, on y reviendra
• la décision attaquée doit être soumise à enquête publique préalable  
• Et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doivent avoir été défavorables

Relevons que le juge n’a alors au sens de cet article pas un pouvoir aussi étendu en théorie que sur les référés de droit commun puisque le juge n’est plus dans la « possibilité » (le « peut » de l’article L.521-1 du CJA) mais dans « l’obligation » (le juge « fait droit » au sens de l’article L.123-16 du CJA). Mais c’est à relativiser puisque le juge conserve en réalité un grande appréciation sur le moyen créant un « doute sérieux » quant à la légalité de l’acte. 

Relevons également que le texte ne vise pas alors les décisions qui auraient du faire l’objet d’une telle enquête publique mais qui au final auront échappé à ce formalisme (erreur d’appréciation du droit, maître d’ouvrage qui s’est arrangé avec le droit). Cette situation est alors atypique puisqu’il y aura manifestement un moyen créant un doute sérieux mais qui l’exonération de la condition de l’urgence ne sera pas alors possible sur le fondement de cet article.

III- Par une décision du 27 décembre 2024, le Conseil d’Etat a précisé que ce mécanisme d’exonération de la condition d’urgence n’avait bien vocation à s’appliquer qu’aux seules décisions d’aménagement, limitant ainsi qu’à certaines décisions régies par l’enquête publique du code de l’environnement, donnant ainsi une interprétation littérale et restrictive du texte.

Par un arrêté du 12 avril 2023, le préfet de la Moselle avait déclaré d’utilité publique le projet de constitution d’une réserve foncière au profit de l’établissement public foncier du Grand Est et autorisé ce dernier à acquérir, soit à l’amiable, soit par voie d’expropriation les immeubles nécessaires à sa réalisation. Une société avait demandé la suspension de la décision et le juge en première instance y avait fait droit sur le fondement des principes sus-évoqués. Le Préfet et l’EPF avaient donc décidé de contester l’ordonnance rendue par le juge en première instance et effectué un pourvoi devant le Conseil d’Etat.

Dans un considérant des plus limpide, le juge, après avoir rappelé ce que nous avons déjà évoqué, à s’avoir :

« Il résulte des dispositions combinées de l’article L. 554-12 du code de justice administrative et de l’article L. 123-16 du code de l’environnement que la suspension de l’exécution, par le juge administratif des référés, d’une décision d’aménagement soumise à enquête publique préalable n’est pas subordonnée à la condition d’urgence prévue au premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative lorsque, d’une part, l’enquête publique l’ayant précédée est régie par le code de l’environnement et, d’autre part, cette décision a été prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête. Il en va toutefois différemment lorsque la décision soumise à enquête publique préalable dont la suspension est demandée ne porte pas sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement. Dans cette hypothèse, l’enquête publique étant régie par les seules dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non par celles du code de l’environnement, la demande de suspension présentée au juge administratif des référés est soumise à une condition d’urgence. »

Il a donc dans un premier temps confirmé que le mécanisme n’avait pas vocation à s’étendre à toute  décision faisant l’objet d’une enquête publique.  En l’espèce, l’enquête publique s’insérait dans les procédures du code de l’expropriation et non du code de l’environnement.

Mais la question se posait aussi de savoir si précisément la décision contestée conduisant à l’expropriation ne devait pas justement être considérée comme une décision d’aménagement soumise au code de l’environnement.

Rappelons qu’aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en cas de mixité (DUP, opération susceptible d’affecter l’environnement) ce sont les procédures du code de l’environnement qui primeraient. Ainsi cet article dispose que  :  » L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique est régie par le présent titre […] Toutefois, lorsque la déclaration d’utilité publique porte sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, l’enquête qui lui est préalable est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de ce code « . 

Le juge a procédé alors par étapes :

• En premier lieu il a cherché à constater si l’opération est bien une opération susceptible d’affecter l’environnement et donc peut rentrer dans le cadre de l’article L.123-2.
• En deuxième lieu, il a vérifié l’habilitation juridique pour un EPF a porter une opération d’aménagement ;
• En troisième lieu, il a qualifié ce qu’est une décision d’aménagement et pour se faire s’est appuyé sur la définition du code de l’urbanisme et rappelé les termes de l’article L.300-1 du code. Est une opération d’urbanisme :  » Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. (…) « .

Le juge a ainsi constaté que le projet avait pour unique objet la constitution d’une réserve foncière, laquelle ne constituait pas une décision d’aménagement (il ne s’agit que de sécuriser l’emprise foncière) mais une décision préalable à une opération d’aménagement au sens des articles précités, régie par par les seules dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, et non par celles du code de l’environnement. 

Le juge a ainsi considéré que :

 Il ressort toutefois des pièces du dossier soumis au juge des référés que le projet litigieux, qui a pour unique objet la constitution d’une réserve foncière, laquelle ne constitue au demeurant qu’un préalable à une opération d’aménagement au sens des articles L. 221-1 et L. 300-1 précités du code de l’urbanisme, ne portait pas sur une opération susceptible, par elle-même, d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement. Il en résulte que l’enquête publique préalable à ce projet était régie par les seules dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, et non par celles du code de l’environnement. Par suite, eu égard à ce qui est dit au point 5, en ordonnant la suspension de l’exécution de la décision en litige, après avoir relevé qu’elle avait été prise après des conclusions défavorables de la commission d’enquête, au seul motif qu’un des moyens soulevés était de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité, sans rechercher si l’urgence était caractérisée, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a commis une erreur de droit.

On peut donc en synthèse retenir ce schéma d’aide à la décision au regard de ces textes et de cette décision de justice :

Source : Conseil d’État, 6ème – 5ème chambres réunies, 27/12/2024, n°489079