En matière de recevabilité de recours relatifs au rapatriement de Français retenus dans le nord-est de la Syrie, la CAA de Paris vient de s’aligner (très largement du moins) sur la position de la CEDH conduisant non pas à un droit au retour, mais à un droit au recours… et encore pas dans tous les cas. Regardons rapidement ce que disent ces 4 arrêts (I), avant que d’approfondir le sujet via une interview de de M. Nicolas Hervieu (II).
I. Présentation sommaire de ces arrêts par nos soins : un alignement sur la position de la CEDH, conduisant non pas à un droit au retour, mais à un droit au recours… et encore pas dans tous les cas
En 2022, la décision de la CEDH condamnait le refus de la France de de rapatrier les enfants et petit-enfants des requérants détenus dans des camps en Syrie, « faute de formalisation des décisions de refus et de contrôle juridictionnel sur l’absence d’arbitraire » :
NB : voir aussi : Arrêt de Grande Chambre H.F. et autres c. France – examen des demandes de retour des filles et petits-enfants des requérants détenus dans des camps en Syrie
Attention : la CEDH ne créait absolument pas un « droit général au rapatriement » de ces personnes : elle censurait juste l’absence de procédures de droit au stade des décisions de refus, d’une part, et de contrôle juridictionnel à ce sujet, d’autre part.
… Ce qui devrait imposer, pour ce second point, au Conseil d’Etat de revenir sur sa jurisprudence selon laquelle ces décisions sont des « actes de gouvernement »
Voir par exemple Conseil d’État, 9 septembre 2020, n° 439520 et Conseil d’État, ord., 23 avril 2019, n°429668.
Voir :
- Enfants de djihadistes détenus en Syrie : la France, condamnée « faute de formalisation des décisions de refus et de contrôle juridictionnel sur l’absence d’arbitraire , va devoir restreindre la catégorie des « actes de gouvernement »
- Acte de Gouvernement : confirmations et remises en question [court article et VIDEO]
Très clairement, c’est une évolution qui avait été refusée par le TA de Paris refusant nettement d’appliquer la position de la CEDH :
Or, cette position vient d’être censurée, non plus en référé, mais au fond, par la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris.
Par 4 arrêts du 27 février 2025, cette Cour, en effet, accepte que des recours peuvent être formés, comme l’impose la CEDH, contre le refus du Gouvernement français de rapatrier des Français détenus dans des camps ou des prisons dans le nord-est de la Syrie. Il n’y a aucun « droit au recours » : il y a juste droit à ce que ces recours puissent être déposés et examinés au cas par cas par le juge administratif, selon la CEDH et selon, désormais, la CAA de Paris.
Dans le cas de trois hommes partis volontairement en Syrie pour rejoindre les rangs de l’Etat islamique, à l’âge de 18, 21 ou 31 ans, et faisant d’ailleurs l’objet de mandats d’arrêt pour des faits d’association de malfaiteurs terroriste, la CAA de Paris juge que leur situation, en dépit des conditions de détention invoquées, ne relève pas de circonstances exceptionnelles telles que les entend la Cour européenne des droits de l’homme. Elle se refuse dès lors à tout contrôle de la décision du ministre des affaires étrangères rejetant leur demande de rapatriement.
En revanche, elle admet sa compétence pour juger de la demande de rapatriement d’une femme et de ses quatre enfants nés entre 2010 et 2018 et retenus dans le camp de Roj depuis 2018, dans des conditions de dénuement, d’insalubrité et d’insécurité extrêmes, compte tenu des menaces directes pesant sur l’intégrité physique et la vie des enfants, qui se trouvent placés dans une situation de grande vulnérabilité.
Elle précise que son contrôle peut s’étendre à l’existence de motifs légitimes et raisonnables dépourvus d’arbitraire propres à justifier la décision et sur la communication de ces motifs au demandeur. Dans ce cadre, le juge peut tenir compte de considérations impérieuses d’intérêt public et de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer.
Toutefois, la cour rejette la requête, car celle-ci critiquait seulement la compétence de la directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire pour prendre le refus attaqué et la circonstance que la demande avait, dans un premier temps, fait l’objet d’une décision implicite, donc non motivée, alors qu’une décision explicite avait été prise ensuite.
Enfin, deux derniers appels concernaient, pour l’un, deux sœurs emmenées enfants en Syrie par leur mère et, pour l’autre, une mère et ses deux enfants. Tous ont fait l’objet de rapatriements en 2023 et les requérants se sont désistés juste avant l’audience.
Source :
CAA de Paris, plén., 27 février 2025, n°23PA04014
CAA de Paris, plén. 27 février 2025, n°23PA05180
II. Interview de M. Nicolas Hervieu sur ces arrêts de la CAA de Paris
M. Nicolas Hervieu, que nos lecteurs connaissent bien (voir par exemple ici), est enseignant à Sciences Po et collaborateur du cabinet Spinosi (Avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation).
Il a bien voulu répondre à nos questions sur ces décisions et je l’en remercie.
Eric Landot (EL)
1/ donc cette décision est une première.. au nom d’une position de la CEDH. Mais avec une petite prise de distance par rapport à ce que disait la CEDH n’est-ce pas ?
N. Hervieu (NH) :
C’est effectivement la première fois qu’une juridiction administrative décide d’infléchir la position qui fut initialement celle des juridictions administratives – Conseil d’Etat en tête – au sujet du rapatriement des familles françaises de djihadistes détenues, essentiellement dans des camps sous contrôle kurde, après la chute de l’ « État islamique ». Pour un bref rappel, le Conseil d’Etat s’était constamment refusé à reconnaître la compétence des juridictions administratives au sujet des demandes de rapatriement, aux motifs que les décisions des autorités françaises en la matière r elèvent des « actes de Gouvernement » ayant trait aux relations internationales.
Mais par un arrêt de Grande Chambre rendu le 14 septembre 2022, la Cour européenne a bousculé cette solution. Sur le seul terrain du droit pour chacun « d’entrer sur le territoire de l’Etat dont il est le ressortissant » (article 3 al. 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne), la Cour de Strasbourg a jugé que, « en présence de circonstances exceptionnelles, par exemple lorsque des éléments extraterritoriaux menacent directement l’intégrité physique et la vie d’un enfant placé dans une situation de grande vulnérabilité », des « garanties appropriées contre l’ arbitraire ».
A savoir, a minima une « forme de procédure contradictoire devant un organe indépendant compétent pour examine r les motifs de la décision » de refus de retour opposé au ressortissant national.
Autrement dit, une voie de recours doit être ouverte. C’est cette exigence européenne que la Cour administrative d’appel de Paris s’emploie à respecter. Et ce, avec la volonté manifeste de suivre la lettre et l’esprit des exigences européennes : Pour trois des quatre affaires, les recours ont été rejetés comme irrecevables car ils ont été initiés par des français adultes qui se sont volontairement rendus sur le théâtre des opérations en Syrie et en Irak afin de rejoindre l’EI. Nulle exceptionnelle vulnérabilité, donc.
Seule la quatrième affaire a fait apparaître des « circonstances exceptionnelles » – au sens de l’arrêt européen de 2022 – puisqu’il s’agissait d’une femme et de ses quatre enfants mineurs, retenus dans un camp depuis 2018, dans des conditions de dénuement, d’insalubrité et d’insécurité extrêmes. La situation de grande vulnérabilité de ces enfants justifie l’ouverture du droit au recours. Et donc la compétence du juge administratif.
EL :
2/ Il n’y a donc pas un droit au retour, mais une possible recevabilité des recours, dans certains cas. Avec quel niveau de contrôle du juge ?
NH :
Absolument. D’ailleurs, contrairement à certains raccourcis et autres déformations, la Cour européenne n’a jamais consacré un « droit au retour » des familles de djihadistes français (et encore moins des djihadistes eux -mêmes). Elle l’indique même clairement dans son arrêt de 2022.
Simplement, lorsque la décision de refus d’agir aux fins de rapatriement est opposée, par les autorités françaises, à des nationaux en situation exceptionnelle de vulnérabilité , une procédure administrative et un contrôle juridictionnel sont requis pour éviter l’arbitraire.
Ainsi, si le cap de la recevabilité du recours est franchi -lorsque les juges administratifs estiment que les personnes concernées sont bien dans une situation exceptionnelle -, il reste encore à déterminer si la décision litigieuse de refus est légale. Or, sur ce point, la Cour administrative d’appel de Paris n’a pas pu mener à bien son examen dans le cas particulier des quatre enfants mineurs et à leur mère, puisque la requête s’était bornée à contester la compétence de la directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire pour prendre le refus. En outre, la décision implicite initiale a fini par être remplacée par une décision explicite, motivée quant à elle. En somme, c’est une occasion manquée dans cette affaire.
Néanmoins, dans son arrêt, la Cour administrative d’appel de Paris a rappelé, de façon générale, ce que la Cour européenne des droits de l’homme attendait d’un tel contrôle juridictionnel, à savoir « un examen individuel approprié », pour « d’une part, permettre au requérant de prendre connaissance, même sommairement, des motifs de la décision et ainsi de vérifier que ceux-ci reposent sur une base factuelle suffisante et raisonnable et, d’
autre part, permettre de vérifier que les autorités compétentes ont effectivement pris en compte, dans le respect du principe d’égalité s’
agissant du droit d’entrer sur le territoire national, l’intérêt supérieur des enfants ainsi que leur parti culière vulnérabilité et leurs besoins spécifiques et que les motifs tirés de considérations impérieuses d’intérêt public ou de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer sont dépourvus d’arbitraire ».
La Cour administrative d’appel de Paris résume ensuite le contrôle qu’il estime devoir mener en pareilles circonstances au sujet d’un refus de rapatriement d’un national français détenu à l’étranger, en indiquant qu’il reviendra au juge administratif de vérifier « que cette décision a été prise par une autorité compétente à cette fin et, si des moyens sont soulevés en ce sens par le requérant, qu’il existait des motifs légitimes et raisonnables dépourvus d’arbitraire la justifiant, qu’elle précise ces motifs ou, à défaut, que ceux-ci sont communiqués au demandeur, et qu’elle ne soit pas entachée de détournement de pouvoir. »
EL :
3/ Quels autres réflexions cette décision vous inspire- t-elle en droit ?
NH :
A première vue, cette série d’arrêts de la Cour administrative d’appel de Paris donne clairement le sentiment que les juges administratifs ont entendu tirer pleinement les leçons de la condamnation européenne prononcée en 2022. Et ce, précise la Cour administrative d’appel, même « en l’absence d’adoption de dispositions de nature législative ou réglementaire visant à en assurer l’exécution » car « les stipulations de l’article 46 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » imposent « la complète exécution d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme condamnant un État partie à la convention ».
Si l’on peut se réjouir d’une telle démarche des juges tendant à reconnaître et assumer pleinement leur rôle de juge de droit commun de la Convention européenne des droits de l’homme et donc de gardiens de celle-ci, un discret paragraphe final peut interroger.
En effet, à l’extrême fin de son exposé du droit applicable, la Cour administrative d’appel prend la peine d’indiquer, après avoir détaillé les modalités d’exécution de l’arrêt de la Cour européenne concernant le contrôle des décisions de rapatriement, que « de telles modalités, qui doivent conduire le juge à tenir compte des motifs tirés de considérations impérieuses d’intérêt public ou de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer, ne portent atteinte à aucune règle ou à aucun principe de valeur constitutionnelle, notamment ni à l’article 20 de la Constitution ni à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ».
Ce faisant, la Cour administrative d’appel affirme, de façon tout à fait inédite sous cette forme, qu’il est possible pour les juges administratifs de faire obstacle à l’ exécution d’un arrêt de la Cour européenne si d’aventure celui –
ci venait à méconnaître une « règle » ou un « principe de valeur constitutionnelle ». Il s’agit ni plus ni moins d’une forme de réserve de constitutionnalité face à un arrêt de la Cour européenne, qui ressemble fortement à une transposition de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Laquelle prévoit, depuis 2004 et 2006, la possibilité de ne pas respecter des exigences du droit de l’Union européenne si celles-ci heurtent un principe « inhérent à l’identité constitutionnelle de la France » (v. not. Décision n° 2021-940 QPC du 15 octobre 2021 Société Air France : « La transposition d’une directive ou l’adaptation du droit interne à un règlement ne sauraient aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. »)
Or, une telle prise de position concernant la CEDH est pour le moins discutable, dans la mesure où l’on peine à percevoir ce en quoi les droits fondamentaux garantis par la CEDH pourraient heurter les droits fondamentaux équivalents du droit constitutionnel français. Si d’aventure le Conseil d’Etat est saisi d’un pourvoi en cassation contre l’un des arrêts rendus par la Cour administrative d’appel, sans doute aura -t-il l’occasion de confirmer ou d’infirmer cette initiative qui n’a sans doute pas fini de faire parler d’elle. »
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