Il pourrait parfois être tendant de mettre fin à un litige avec des échanges de parcelles et des promesses de ne pas laisser implanter à proximité, à l’avenir, telle ou telle activité en droit de l’urbanisme… mais ce n’est pas légal, comme vient de le rappeler le TA de Nancy.
Voyons ceci au fil d’une courte vidéo et d’un article plus détaillé.
VIDEO
(4 mn 46 ; par N. Polubocsko et E. Landot)
ARTICLE (plus détaillé)
Le droit des transactions dans le monde public évolue et s’étend, directement ou après une médiation (I). Mais même dans ce dernier cas, il est des domaines où il reste illégal de transiger, comme l’usage futur des pouvoirs que l’on détient en matière d’urbanisme (II). Oui c’est tendant de mettre fin à un litige avec des échanges de parcelles et des promesses de ne pas laisser implanter à proximité, à l’avenir, telle ou telle activité en droit de l’urbanisme… mais ce n’est pas légal, comme vient de le rappeler le TA de Nancy (II).
I. Rappels sommaires sur les transactions
La transaction est « un contrat par lequel les parties terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître » (art. 2044 du Code civil).
NB voir aussi désormais l’article L. 423-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) ; gare aux limites procédurales à la transaction pour certains Etablissements publics et diverses structures de l’Etat .
Le litige à éteindre doit, dans la transaction, être clairement défini et les obligations de chacun doivent être réelles et réciproques (indemnisation ; abandon de procédure en cours et désistement ; cession de propriété ; abandon de créance…).
Il est admis depuis longtemps que les personnes publiques peuvent transiger (CE, 17 mars 1893, Compagnie du Nord, rec. 245 ; art. L. 2122-21 et L. 5211-2 du CGCT).
Cet outil commode ne permet pas de tout faire :
- il est des domaines où il n’est pas permis de transiger (recours pour excès de pouvoir ; délimitation du domaine…).
- il n’est pas possible alors de s’affranchir des règles d’indemnisation posées par le droit public.
La commodité de la transaction en fait un outil efficace. Quoique moins secret, dans le monde public, que ce que croient nombre de privatistes.
NB sur ce point, voir ici et là. Mais quelques ruses fonctionnent : voir de ce côté-ci, par exemple.
Plus encore, la transaction peut être l’occasion de sécuriser des sommes à verser si on en demande l’homologation au juge, avec ou sans médiation (mais, alors, avec des modes d’emploi un peu différents…).
Voir : CE, Avis (contentieux), Ass., 6/12/02, Synd. interc. des éts du 2nd degré du district de l’Hay-les-Roses, n° 249153. ; Sur les règles d’homologation d’un accord transactionnel, voir l’important avis contentieux du Conseil d’Etat l’Haÿ-les-Roses (Ass., 6/12/02, n° 249153). Sur l’homologation des transactions après médiation, voir l’article L. 213-4 du code de justice administrative (CJA), qui donne lieu à quelques tâtonnements jurisprudentiels (voir par exemple CAA de Marseille, 8 novembre 2024, Commune de Nice, n° 24MA00434). Voir aussi ici.
Il résulte de ces dispositions que l’administration peut, ainsi que le rappelle désormais l’, afin de prévenir ou d’éteindre un litige, légalement conclure avec une personne privée un protocole transactionnel, sous réserve de la licéité de l’objet de ce dernier, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public.
Mais une transaction ne peut servir à n’importe quoi et, notamment, certainement pas à faire des cadeaux.
Pas de paiement indu
Cet expédient ne peut pas, en effet, permettre de s’affranchir du mode de calcul, fixé par des dispositions d’ordre public pour l’indemnisation d’un partenaire de la collectivité publique.
Plus largement, une commune ne peut être tenue, par une transaction, de payer une somme qui n’est pas due (CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, rec. 235 ; CE, 11 juillet 1980, Compagnie d’assurance La Concorde et M. Guy Fourrel de Frettes, RDP, 1981, p. 1088 ; CE, 23 novembre 1984, Société anonyme d’habitations à loyer modéré « Travail et Propriété », RDP, 1985, p. 1406 ; CE, 29 décembre 2000, Comparat).
Cette règle ne doit pas être sous-estimée, puisque le juge peut la soulever d’office (moyen d’ordre public ; par transposition : CE, Sect., 14 avril 1961, Dame Rastouil, rec. 233 ; CE, 10 avril 1970 ; Société médicale d’assurances « Le sou médical », rec. 245).
NB : sur l’approche globale du juge dans l’appréciation des divers points de la transaction, avec une absence de prise en compte de préjudices trop incertains, voir CE, 9 décembre 2016, Sté Foncière Europe, n° 391840, à publier aux tables du rec.
Des limites aux concessions réciproques avec quelques assouplissements ces dernières années
Par principe, en effet, la transaction ne permet pas de s’affranchir des règles imposées à l’administration.
Ainsi ne peut-on transiger sur l’intérêt civil qui résulte d’un délit (art. 2046 du Code civil) ou pour délimiter le domaine public (CE, 20 juin 1975, Ferrand, n° 89785, au rec.).
De même, en matière de marchés publics, même via une transaction, il n’est pas possible de renoncer aux intérêts moratoires. Ce point n’est pas nouveau.
Exemples voir la décision Commune de Liévin, n° 443153; du 18 mai 2021, du Conseil d’Etat. Sur la conformité de cette règle à la Constitution, voir CE, 23 décembre 2020, n° 443158. Pour une illustration récente, voir TA Martinique, 26 mai 2025, n° 2400488. Plus récemment voir CE 22 juillet 2025, Société NGE Génie civil et autres, n°494323, aux tables.
Plus largement voir : Marchés publics : dans quelles conditions le juge peut-il homologuer (ou pas ) un protocole transactionnel ?
Longtemps, on a considéré que l’on ne pouvait faire de transaction avec renonciation à exercer un recours pour excès de pouvoir (REP), un tel recours de défense de la légalité n’étant pas un sujet pouvant donner lieu à négociations, schématiquement (CE, 21 février 1996, Société Etablissement Crocquet, n° 152406 ; CAA de Paris, 30 décembre 1996, Boyer, n° 95PA02185). Mais ce droit a fortement évolué quand, par un important arrêt Centre hospitalier de Sedan du 5 juin 2019 (req. n° 412732), le Conseil d’État a indiqué qu’un employeur public peut conclure avec un agent public une transaction sous réserve de la licéité de son objet, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public, incluant non seulement la demande qui tend à la réparation des préjudices résultant de son éventuelle illégalité, mais aussi la demande d’annulation pour excès de pouvoir de la décision litigieuse.
Plus récemment, le même raisonnement a été étendu aux décision des ARS en matière de santé (CE, 7 novembre 2022, n° 454495, aux tables).
II. Un intéressant jugement du TA de Nancy qui 1/ rappelle qu’une transaction ne peut déterminer l’étendue des pouvoirs de police d’une autorité administrative (en matière d’autorisations d’urbanisme en l’espèce), même si c’est au titre de paramètres de concurrence sur un marché donné (en termes de destinations ou sous-destinations en droit de l’urbanisme) 2/ censure des concessions réciproques qui sont encore trop incertaines dans leurs chiffrages
Mais si les limites de ce sur quoi on peut transiger évoluent depuis quelques années, en matière de REP par exemple, reste qu’on en peut transiger sur tout, pas sur les frontières du domaine public… et pas sur les pouvoirs de police.
Et il peut arriver que le juge en donne une interprétation fort stricte, comme une commune, une métropole et deux sociétés viennent de l’apprendre à leurs dépens, dans une affaire jugée par le TA de Nancy après — fait encore assez rare pour être noté — une séance orale d’instruction.
Le protocole est ainsi résumé par le TA :
« 1. Un protocole foncier a été conclu le 10 mars 2017 par la commune de Nancy, la métropole du Grand Nancy et le promoteur du groupe « Nouvel Habitat », à savoir la société par actions simplifiée Lithos Promotion, s’inscrivant dans la requalification de la place Thiers, à Nancy. Ce protocole a fixé les modalités de mise en œuvre de ce programme de construction d’un immeuble prenant place sur une partie de la copropriété de la tour Thiers et sur une emprise foncière, située aux abords de la gare et appartenant alors à la commune de Nancy. Un acte authentique a été conclu le 9 octobre 2018 entre la commune de Nancy et la société City Zen, appartenant au groupe « Nouvel Habitat » et constituée pour les besoins de l’opération immobilière dite « Emblème », pour la cession des parcelles concernées. Dans le cadre de ce projet immobilier, le protocole du 10 mars 2017 a notamment prévu le percement du parking public pour accéder au parking privé envisagé et la réalisation de plateformes devant être rétrocédées à la métropole afin qu’elle puisse parachever l’aménagement de l’espace public en continuité de la place Thiers, devenue la place Simone Veil. Une convention portant définition du passage et de l’accès au domaine public du parking privé par le parking public, conclue le 14 décembre 2018 entre la métropole du Grand Nancy et la société City Zen, a, par ailleurs, précisé, sur le fondement de l’article L. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques, le régime juridique applicable aux servitudes instituées sur le domaine public de la métropole du Grand Nancy.»
Donc « l’accord prévoit un échange d’emprises foncières entre personne publique et personne privée», avec en sus une soulte et des renonciations aux recours et demandes indemnitaires. Rien de bienétrange à cela.
MAIS LES CONCESSIONS RÉCIPROQUES ONT DÉRAPÉ EN CE QUE L’ON GLISSAIT VERS DES ENGAGEMENTS EN MATIÈRE D’AUTORISATIONS D’URBANISME… CE QUI N’EST ÉVIDEMMENT PAS LÉGAL :
« 7. En premier lieu, dans le cadre de la première opération de cession, les parties prenantes ont prévu à l’article 1.1 du protocole, une condition résolutoire à intégrer dans la future promesse de vente. Aux termes de cette clause : « La Métropole du Grand Nancy, bénéficiaire de la promesse de vente des terrains, comme tous ayants-droits et/ou acquéreurs successifs, s’interdit et ce, pendant une durée de 20 ans à compter de la signature de l’acte authentique de vente, de céder, concéder, donner à bail réel, emphytéotique ou à construction (et plus généralement consentir tout droit réel), les parcelles, biens et droits immobiliers désignés à l’article1.1 en vue de réaliser ou faire réaliser un programme immobilier (i) répondant à la destination » Habitation « mentionnée à l’article R. 151-28 2° du Code de l’urbanisme en vigueur au jour de la signature des présentes (ii) et/ou répondant majoritairement à la sous-destination » Hôtels « et » Autres hébergements touristiques « mentionnées à l’article R. 151-28 3° du code de l’urbanisme en vigueur au jour de la signature des présentes (ii) et/ou répondant majoritairement à la sous-destination » Bureau « mentionnée à l’article R. 151-28 5° du code de l’urbanisme en vigueur au jour de la signature des présentes (ii). / Sont donc autorisées toutes les autres constructions répondant aux sous-destinations prévues aux 1°, 3° (à l’exclusion des hôtels et autres hébergements touristiques), 4° et 5° (à l’exclusion des bureaux) de l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme. / Toute délivrance d’une autorisation d’urbanisme d’une telle construction sur l’emprise considérée entraînera de l’accord exprès des parties, la résolution de plein droit de la vente desdits biens et les restitutions consécutives aux Parties, et pour le Promettant éventuellement à toute société du groupe Nouvel Habitat venant aux droits de la société City Zen, sans préjudice d’éventuels dommages et intérêts. ».
« 8. Si une collectivité publique peut légalement renoncer à céder un bien relevant de son domaine privé pendant une durée déterminée, elle ne saurait en revanche s’engager à exercer son pouvoir de police, en l’occurrence au titre de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, dans un sens déterminé. Au regard de l’importance des conséquences s’attachant à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme pour un projet correspondant à certaines destinations, entraînant résolution de plein droit de la vente de l’ensemble des biens concernés, il s’en suit que ces stipulations ont pour effet d’encadrer l’exercice par la personne publique titulaire de la compétence en matière de délivrance d’autorisation d’urbanisme. Elles méconnaissent ainsi le principe selon lequel une transaction ne peut déterminer l’étendue des pouvoirs de police d’une autorité administrative, qui est d’ordre public, et rendent, par conséquent, illicite l’objet de la transaction.»
On ajoutera aussi qu’une transaction peut être censurée quand le chiffrage qui en résulte est trop incertain :
« 9. En deuxième lieu, le protocole d’accord n’a pas pour seul objet d’éteindre les instances n° 2101875 et n° 2200737 et de prévenir un différend indemnitaire, mais comporte de multiples obligations pesant sur les parties, qui constituent un ensemble indivisible, ainsi que l’ont affirmé les parties lors de la séance d’instruction. Cette convention comporte, en l’occurrence, de nombreuses conditions suspensives dont celle tenant à la nécessaire présentation par la commune de Nancy d’une offre de vente portant sur une partie des parcelles cadastrées de la cité administrative section AO n° 257, section AO n° 256 et section AO n° 150, situées 45 rue Sainte-Catherine à Nancy, qui appartiennent à l’Etat. A cet égard, le protocole se réfère à une acquisition à un prix conforme à l’estimation du service des domaines, sous réserve de tenir compte de l’obligation de réaliser 30 % de la surface de planchers en logement sociaux, sans qu’il résulte de l’instruction que cette estimation ait été réalisée. Dans ces circonstances, le juge de l’homologation des transactions n’est pas mis à même d’évaluer l’équilibre financier global du protocole d’accord, et de caractériser l’existence de concessions équilibrées.
« 10. De surcroît, s’agissant des autres composantes du protocole, l’existence de concessions réciproques et équilibrées n’est pas non plus établie au regard des éléments soumis à l’instruction. […] »
Soit une sévère leçon en forme de claque. Trop sévère ? Juste et logique ? A chacun d’apprécier sur ce second point. Sur le premier, la position du TA sera difficile à critiquer sauf improbable revirement de Jurisprudence. L’administration ne saurait se ligoter, pour l’avenir, dans l’usage de ses pouvoirs souverains.
Source :
TA Nancy, 29 juillet 2025, Métropole du Grand Nancy et autres, n° 2500594
En savoir plus sur
Subscribe to get the latest posts sent to your email.
Vous devez être connecté pour poster un commentaire.