TA de Marseille, 10 avril 2026, req. n° 2501243

Par un jugement du 10 avril 2026, le tribunal administratif de Marseille a annulé, avec effet différé au 31 décembre 2026, le contrat par lequel la commune de La Ciotat avait confié à la société Pleinair Casino la gestion et l’exploitation de son casino municipal.

L’affaire présente un intérêt qui dépasse le seul secteur des casinos. Elle illustre la vigueur de la théorie des biens de retour et rappelle qu’un montage immobilier, même juridiquement sophistiqué, ne permet pas nécessairement d’écarter les règles propres aux concessions de service public.

Le cœur du litige tenait au bâtiment du casino. Les documents de consultation indiquaient qu’il n’appartenait pas à la commune, mais à une société privée, Partouche Immobilier. Les candidats devaient donc accepter une convention de mise à disposition avec cette société pour pouvoir exploiter le service. Or cette société était liée au groupe du concessionnaire sortant.

La société du Grand Casino de Dinant, qui n’avait pas déposé d’offre, soutenait avoir été dissuadée de candidater en raison de ce dispositif. Le tribunal lui donne raison sur l’essentiel : le bâtiment devait être regardé comme ayant fait retour à la commune. Les documents de consultation reposaient donc sur une prémisse erronée.

Une consultation faussée par la maîtrise du bâtiment d’exploitation

La commune de La Ciotat avait organisé une nouvelle procédure de délégation pour l’exploitation de son casino municipal. Le contrat litigieux, signé le 28 octobre 2024, confiait cette exploitation à Pleinair Casino pour une durée de onze ans.

Mais la procédure comportait une particularité déterminante : les candidats devaient nécessairement proposer une exploitation dans les locaux actuels du casino. Ces locaux étaient présentés comme appartenant à Partouche Immobilier. Le futur délégataire devait donc conclure une convention d’occupation avec cette société, moyennant notamment une redevance annuelle de 1,7 million d’euros.

Pour un candidat extérieur au groupe Partouche, ce montage posait deux difficultés :

• D’abord, l’accès au bâtiment dépendait d’une société liée économiquement au concessionnaire sortant. Même si les documents de consultation prévoyaient formellement une mise à disposition au futur exploitant, la situation pouvait créer une incertitude et un désavantage concurrentiel.

 

• Ensuite, les investissements réalisés dans le bâtiment devaient bénéficier au propriétaire privé. Un candidat concurrent pouvait donc être conduit à financer des améliorations sur un immeuble qu’il ne maîtrisait pas et dont la valorisation profiterait à une société liée au groupe sortant.

C’est ce qui explique que la société du Grand Casino de Dinant n’ait pas présenté d’offre. Elle soutenait que les conditions de la consultation l’empêchaient de candidater utilement.

Le tribunal admet sa recevabilité. Il juge qu’un opérateur peut être recevable à contester un contrat même s’il n’a pas déposé d’offre, lorsque les conditions mêmes de la consultation ont pu le dissuader de participer. Cette solution est importante : l’absence de candidature ne fait pas obstacle au recours si elle est précisément la conséquence du vice allégué.

Le bâtiment du casino devait être regardé comme un bien de retour

Le point décisif du jugement porte ensuite sur la qualification du bâtiment.

En droit des concessions, les biens nécessaires au fonctionnement du service public constituent des biens de retour. Ils ont vocation à appartenir à la personne publique et à lui revenir gratuitement à l’expiration du contrat, sous certaines conditions.

La difficulté venait ici de ce que le bâtiment n’était pas détenu directement par le concessionnaire, mais par une société distincte : Partouche Immobilier.

En principe, les biens appartenant à un tiers au contrat ne relèvent pas automatiquement du régime des biens de retour. Mais le tribunal rappelle qu’il en va autrement lorsque deux conditions sont réunies :

1. le propriétaire du bien et le concessionnaire entretiennent des liens économiques étroits, notamment parce qu’ils sont placés sous le contrôle d’un même groupe ;
2. le bien est exclusivement destiné à l’exécution de la concession et mis à disposition du concessionnaire pour cette exécution.

Ces conditions étaient réunies en l’espèce.

Le bâtiment avait été construit et aménagé pour accueillir le casino. Le bail conclu entre Partouche Immobilier et Pleinair Casino prévoyait une destination exclusive liée à l’activité de casino et à ses services accessoires : bar, restaurant, salle polyvalente, parking. En outre, les deux sociétés étaient liées au groupe Partouche.

Le tribunal en déduit que le bâtiment, bien que formellement détenu par Partouche Immobilier, devait être regardé comme affecté à l’exécution de la concession.

Il précise également que les jeux de casino ne constituent pas, par eux-mêmes, une activité de service public. Mais, dans le cadre d’une concession communale, l’exploitation du casino s’accompagnait d’obligations d’intérêt général, notamment en matière de développement économique, culturel et touristique. Le bâtiment était donc nécessaire au fonctionnement du service public délégué.

Conséquence : le bâtiment avait fait retour à la commune au terme de la précédente concession. Les documents de la nouvelle consultation ne pouvaient donc pas le présenter comme appartenant à un propriétaire privé.

La clause du cahier des charges affirmant que le bâtiment n’était pas propriété de la commune était ainsi illégale. Et cette illégalité n’était pas accessoire : elle affectait l’économie générale du contrat.

Le tribunal considère en effet que cette clause était indivisible du reste de la convention. Le lieu d’exploitation du casino, les conditions d’occupation du bâtiment et la redevance due à Partouche Immobilier constituaient des éléments déterminants du contrat. L’annulation de cette clause impliquait donc l’annulation de l’ensemble de la délégation.

Cette annulation est toutefois différée au 31 décembre 2026, afin d’éviter une rupture brutale de l’activité, de préserver les salariés, les recettes fiscales et l’attractivité de la commune, et de laisser le temps d’organiser une nouvelle procédure.

Trois enseignements pour les collectivités et les opérateurs

Premier enseignement : la propriété formelle ne suffit pas.
Le juge regarde la réalité économique et fonctionnelle du montage. Lorsqu’un immeuble est exclusivement destiné à l’exécution d’une concession et qu’il est détenu par une société liée au concessionnaire, il peut entrer dans le champ des biens de retour.

Deuxième enseignement : l’égalité entre candidats s’apprécie concrètement.
Il ne suffit pas de prévoir, dans les documents de consultation, que tous les candidats seront soumis aux mêmes conditions. Si l’un d’eux appartient au même groupe que le propriétaire de l’actif indispensable à l’exploitation, la concurrence peut être faussée en pratique.

Troisième enseignement : les collectivités doivent auditer leurs montages avant de relancer une concession.
Avant toute nouvelle procédure, il est indispensable de vérifier l’histoire du bien, son financement, son affectation, les contrats antérieurs et les liens entre les sociétés concernées. À défaut, la collectivité risque de bâtir sa consultation sur une qualification patrimoniale erronée.

Ce jugement rappelle donc une règle simple mais puissante : dans une concession de service public, les biens nécessaires au service ne peuvent pas être soustraits au régime des biens de retour par le seul jeu d’une organisation sociétaire. Le droit de la commande publique ne s’arrête pas aux apparences patrimoniales ; il s’attache à la réalité du service, à la continuité de son exploitation et à l’égalité entre les candidats.