RSA : la condition de 5 ans de résidence en France imposée aux étrangers non communautaire n’est pas contraire à la CEDH, selon le TA de Paris

La réforme en 2016 du revenu de solidarité active (RSA) n’a pas rendu la condition de 5 ans de résidence en France imposée aux étrangers non communautaires pour pouvoir en bénéficier contraire aux stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH ou CESDH) et de l’article 1er de son premier protocole additionnel. Tel est le sens d’un jugement du TA de Paris qui a refusé une transmission de QPC (question prioritaire de constitutionnalité) au CE sur ce point. Pas d’inconventionnalité donc. 

 

Le requérant contestait la décision par laquelle le département de Paris a refusé, en application du 2° de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles (CASF), de lui attribuer le revenu de solidarité active (RSA) au motif qu’il ne justifiait pas résider régulièrement en France depuis au moins cinq ans sous couvert d’un titre de séjour l’autorisant à travailler.

Le RSA, aux termes de l’article L. 262-2 du CASF, est un droit pour toute personne qui remplit deux conditions cumulatives : résider en France de manière stable et effective, disposer de ressources inférieures à un certain montant.

Dans sa décision n° 375887 du 10 juillet 2015, le Conseil d’Etat a estimé que la condition de résidence régulière en France depuis au moins 5 ans imposée aux étrangers ne constituait pas une discrimination illégale au regard des stipulations combinées des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et 1er de son premier protocole additionnel.

Le requérant soutenait, toutefois, que, compte tenu de la réforme intervenue au 1er janvier 2016, instaurant la prime d’activité, et modifiant l’objectif d’incitation à l’exercice d’une activité professionnelle au profit de celui de la lutte contre la pauvreté et en faveur de l’insertion sociale et professionnelle, la condition, restée inchangée, d’antériorité de cinq ans de séjour sous couvert d’un titre autorisant à travailler posée par l’article L. 262-4 du CASF n’était plus adaptée et proportionnée.

Le tribunal a jugé que si le RSA n’a plus directement pour objet d’inciter à l’exercice ou à la reprise d’une activité professionnelle, il a désormais pour objet, notamment, de favoriser l’insertion sociale et professionnelle, et qu’à cet égard la condition de résidence stable et effective demeure essentielle à la réalisation de cet objectif. De même, cette condition concourt toujours à assurer la maîtrise des dépenses à la charge des départements et de l’Etat. Le tribunal a donc jugé qu’une durée de cinq ans de résidence préalable en France sous couvert d’un titre de séjour autorisant l’étranger à travailler, eu égard aux exceptions toujours prévues pour certaines catégories d’étrangers et aux autres prestations dont peuvent bénéficier les étrangers en situation régulière qui ne remplissent pas cette condition de durée préalable de séjour, n’est pas disproportionnée à ce nouvel objectif.

Il a, dès lors, écarté le moyen tiré de l’incompatibilité des dispositions de l’article L. 262-4 du CASF dans leur nouvelle rédaction avec les stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel. Le requérant ne remplissant pas la condition posée par ces dispositions, ses conclusions ont été rejetées.

 

 

N.B. : à noter que la différence de traitement entre, d’une part, les jeunes de moins de vingt-cinq ans, soumis au quantum d’activité professionnelle préalable pour bénéficier du revenu de solidarité active, et, d’autre part, les travailleurs de plus de vingt-cinq ans, éligibles sans condition d’exercice d’une activité professionnelle préalable au bénéfice de cette prestation, avait aussi été considérée par le CE comme n’étant ni manifestement disproportionnée ni contraire à la DDHC et la CEDH (—Conseil d’État, 27 octobre 2011, CFDT, n° 343943).

Dans le même sens, pour ce qui est du droit applicable aux étrangers non européens et non suisses, citons les jurisprudences suivantes :

  • —Cons. const. , 17 juin 2011, décis. n°2011-137 QPC : Conformité à  la Constitution de la condition de la durée de résidence applicable aux  étrangers
  • —Conseil d’État, 10 juillet 2015, n°375887 : Conformité à la CEDH et à la Convention internationale des droits de l’enfant.
  • Conseil d’État, 10 juillet 2015, M Lazar, n° 375886 : incidence de  l’interruption de la période de détention du titre de séjour du fait d’une  décision illégale de l’administration
  • —CAA Nancy, 24 novembre 2016, n° 15NC01556 : incidence de  l’interruption de la période de détention du titre de séjour du fait d’une  décision illégale de l’administration. Détermination de la date d’attribution du  RSA
  • CAA Bordeaux, 23 mai 2013, n°12BX01780, Adam : l’octroi du  RSA ne peut avoir d’effet rétroactif quand bien même la qualité de réfugié est  recognitive
  • TA de Lyon, 27 mai 2014, Mme Svetlana X c/ département du  Rhône, n°1305730 : l’octroi du RSA doit être accordé dès lors que le bénéficiaire  a la qualité de réfugié

 

Voir les intéressantes conclusions de M. Laurent Marthinet, rapporteur public sur cette affaire n° 1613982 :

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Voici ce jugement :

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS

N° 1613982/6-1

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M. M… J… ___________

M. Julinet Rapporteur ___________

M. Marthinet Rapporteur public ___________

Audience du 23 juin 2017 Lecture du 21 juillet 2017 ___________

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Paris (6ème Section – 1ère Chambre)

Sommaire 

04-02-06 C+

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 septembre 2016 et le 16 mai 2017, M. M… J…, représenté par Me Perriez, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 22 mars 2016 par laquelle la présidente du conseil départemental de Paris a rejeté son recours administratif tendant à l’annulation de la décision du 4 novembre 2015 par laquelle la caisse d’allocations familiales (CAF) de Paris a refusé l’ouverture de ses droits à l’allocation de revenu de solidarité active (RSA) ;

2°) de reconnaître à M. J… le droit au RSA à compter de sa demande le 21 octobre 2015 ;

3°) d’enjoindre à la présidente du conseil départemental de Paris de procéder au calcul et au versement de la somme due à compter de cette date, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ;

4°) de mettre à la charge du département de Paris la somme de 1 500 euros à verser à l’avocat désigné pour l’assister au titre de l’aide juridictionnelle totale, en application des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.

M. J… soutient que la décision est entachée d’incompétence, que les dispositions du 2° de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles sont contraires aux stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole à cette convention, et qu’il peut prétendre au bénéfice du RSA à compter du 21 octobre 2015.

Par un mémoire distinct enregistré le 12 septembre 2016, M. J… a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité du 2° de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles au principe d’égalité devant la loi et les charges publiques garanti par les articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Par une ordonnance du 20 décembre 2016, le vice-président de la 6ème section du tribunal a jugé n’y avoir lieu à transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. J… au Conseil d’Etat.

Par un mémoire, enregistré le 24 janvier 2017, la présidente du conseil départemental de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que le moyen tiré de l’incompétence est inopérant et, en tout état de cause, manque en fait, et que le moyen tiré de la violation de la convention européenne des droits de l’homme manque en droit.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole,

– le code de l’action sociale et des familles,
– le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 23 juin 2017 : – le rapport de M. Julinet,
– les conclusions de M. Marthinet, rapporteur public,
– et les observations de Me Perriez pour M. J….

1. Considérant que M. J…, né en 1976, de nationalité mauricienne, a demandé à bénéficier du revenu de solidarité active (RSA) le 21 octobre 2015 ; que, par une décision du 4 novembre 2015, la caisse d’allocations familiales (CAF) de Paris a refusé l’ouverture de ses droits à l’allocation de RSA ; que, par un courrier du 23 décembre 2015, il a contesté cette décision devant la présidente du conseil départemental de Paris qui, par une décision du 22 mars 2016, a rejeté son recours administratif au motif qu’il ne justifiait pas résider régulièrement en France sous couvert d’un titre de séjour l’autorisant à travailler durant les cinq ans précédant sa demande ; qu’il demande l’annulation de cette décision ;

2. Considérant que lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l’administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d’une personne à l’allocation de RSA ou à l’aide exceptionnelle de fin d’année, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la

reconnaissance du droit à cette allocation ou à cette aide qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d’examiner les droits de l’intéressé sur lesquels l’administration s’est prononcée, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l’article R. 772-8 du code de justice administrative ; qu’au vu de ces éléments, il appartient au juge administratif d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l’intéressé, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s’il ne peut y procéder, de renvoyer l’intéressé devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement ;

3. Considérant qu’il résulte de ce qui vient d’être dit que M. J… ne peut utilement invoquer le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes » ; qu’aux termes de l’article 14 de cette convention : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation » ; qu’une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, au sens de ces stipulations, si elle n’est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c’est- à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d’utilité publique, ou si elle n’est pas fondée sur des critères rationnels en rapport avec l’objet de la loi ;

5. Considérant que l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre (…) » ; que le droit au RSA, qui est prévu par la législation applicable, doit être regardé comme un droit patrimonial au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

6. Considérant qu’en vertu de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles: « Le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes : (…) 2° Etre français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler. Cette condition n’est pas applicable : a) Aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, aux apatrides et aux étrangers titulaires de la carte de résident ou d’un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents ; b) Aux personnes ayant droit à la majoration prévue à l’article L. 262-9, qui doivent remplir les conditions de régularité du séjour mentionnées à l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale (…) » ;

7. Considérant, en premier lieu, que selon l’article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction résultant de la loi 2008-1249 du 1er décembre 2008,

applicable jusqu’au 31 décembre 2015 : « Le revenu de solidarité active a pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, d’inciter à l’exercice d’une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu’ils soient salariés ou non salariés » ;

8. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, jusqu’en 2015, le RSA avait notamment pour objet d’inciter à l’exercice ou à la reprise d’une activité professionnelle ; que la stabilité de la présence sur le territoire national, dans une situation l’autorisant à occuper un emploi, du demandeur de cette prestation est de nature à contribuer à cet objectif ; que la condition de durée de résidence sous couvert d’un titre de séjour autorisant à travailler fixée par l’article L. 262-4 concourt également à assurer la maîtrise des dépenses à la charge des départements et de l’Etat ; que les dispositions critiquées poursuivaient ainsi des objectifs qui pouvaient être regardés comme d’utilité publique ;

9. Considérant que la condition de résidence stable et effective en France assortie de la possibilité de travailler s’impose à l’ensemble des demandeurs de la prestation quelle que soit leur nationalité ; que les Français et les étrangers n’étant objectivement pas placés dans la même situation au regard de cette condition, le législateur a pu prévoir que le respect de celle-ci devait être attesté, pour les étrangers, par une durée de résidence préalable sous couvert d’un titre de séjour autorisant à travailler ; qu’une durée de cinq ans n’apparaît pas disproportionnée aux objectifs alors poursuivis ; que l’article L. 262-4 prévoit en outre des exceptions en faveur des titulaires de la carte de résident, pour lesquels la stabilité de la présence en France est assurée par la durée de dix ans et par le caractère renouvelable de plein droit de ce titre de séjour, et des réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire, qui ne peuvent retourner dans leur pays d’origine ; que, par ailleurs, les étrangers en situation régulière ne répondant pas aux conditions fixées par cet article ont notamment accès aux prestations familiales, aux aides personnelles au logement et aux prestations de l’aide sociale à l’enfance et peuvent ainsi bénéficier d’autres prestations ; que, dans ces conditions, le rapport entre les buts visés par ces dispositions dans leur rédaction applicable jusqu’en 2015 et les moyens employés peut être regardé comme raisonnablement proportionné ;

10. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles serait incompatibles avec les stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention doit être écarté pour la période antérieure au 1er janvier 2016 ;

11. Considérant, en second lieu, que selon l’article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction résultant de la loi 2015-994 du 17 août 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016 : « Le revenu de solidarité active a pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l’insertion sociale et professionnelle » ;

12. Considérant que, s’il résulte de ces dispositions que le RSA n’a plus directement pour objet d’inciter à l’exercice ou à la reprise d’une activité professionnelle, il a désormais pour objet, notamment, de favoriser l’insertion sociale et professionnelle ; que le bénéfice du RSA demeure ainsi conditionné à des engagements du bénéficiaire en matière d’insertion sociale et professionnelle et au respect de ces engagements, notamment, en application de l’article L. 262- 28, lorsque l’intéressé est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à une limite fixée par décret, à celui de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les

actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle ; que, d’ailleurs, le dispositif du RSA est, avant et après le 1er janvier 2016, identique pour les personnes sans emploi, qui ont toujours représenté la grande majorité des allocataires ;

13. Considérant que la stabilité de la présence sur le territoire national, dans une situation l’autorisant à occuper un emploi, du demandeur de cette prestation est de nature à contribuer à ce nouvel objectif ; ; que la condition de durée de résidence sous couvert d’un titre de séjour autorisant à travailler concourt également à assurer la maîtrise des dépenses à la charge des départements et de l’Etat ; que les dispositions critiquées poursuivent ainsi des objectifs qui peuvent toujours être regardés comme d’utilité publique ;

14. Considérant qu’une durée de cinq ans de résidence préalable sous couvert d’un titre de séjour autorisant à travailler n’apparaît pas disproportionnée à ce nouvel objectif ; que, par ailleurs, l’article L. 262-4 prévoit toujours des exceptions en faveur des titulaires de la carte de résident et des réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire ; que les étrangers en situation régulière ne répondant pas aux conditions fixées par cet article ont toujours accès aux prestations familiales, aux aides personnelles au logement et aux prestations de l’aide sociale à l’enfance et peuvent ainsi toujours bénéficier d’autres prestations ; que, dans ces conditions, le rapport entre les buts visés par ces dispositions dans leur rédaction applicable depuis 2016 et les moyens employés peut toujours être regardé comme raisonnablement proportionné ;

15. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles seraient incompatibles avec les stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention doit également être écarté pour la période postérieure au 31 décembre 2015 ;

16. Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. J…, de nationalité mauricienne, a disposé d’un titre de séjour l’autorisant à travailler du 26 septembre 1997 au 31 décembre 2003 et qu’il en bénéficie de nouveau depuis le 20 mars 2014 ; qu’ainsi, il ne justifie pas résider en France sous couvert d’un titre de séjour l’autorisant à travailler depuis au moins cinq ans à la date de sa demande, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles ; que, dès lors, la présidente du conseil départemental de Paris était fondée à rejeter le recours qu’il avait formé contre la décision de la CAF de Paris refusant l’ouverture de ses droits à l’allocation de revenu de solidarité active ;

17. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. J… doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 ;

DECIDE: Article 1er : La requête de M. J… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. M… J…, à Me Perriez et à la présidente du conseil départemental de Paris.
Copie en sera adressée au directeur général de la caisse d’allocations familiales de Paris.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.