Suppléance du maire : une « plénitude » de pouvoirs plus ou moins pleine

 

L’article L. 2122-17 du Code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT) dispose que :

« En cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau. »

Bien qu’une plénitude de pouvoir soit acordée au suppléant, la juridiction administrative tend notamment en matière d’urbanisme à limiter ses pouvoirs. 

Sur le fondement de cette disposition, le maire démissionnaire est remplacé provisoirement par un adjoint pris dans l’ordre des nominations (CE, 26 mai 1995, Etna, Req. n° 167914 /168932, Publié au recueil Lebon) et à défaut d’adjoints, par un conseiller municipal désigné par le conseil (CE, 23 juin 1993, Leontieff : JCP G 1993, IV, p. 238).

En attendant cette désignation, le maire continue d’exercer ses fonctions (CE, 13 mars 1968, Élection du maire et adjoint Commune Talasani : Rec. CE 1968, tables, p. 873).

Les pouvoirs du suppléant, en application de l’article L.2122-17 du CGCT, permettent a priori d’exercer l’ensemble des pouvoirs dont dispose le Maire dans l’exercice de ses fonctions.

Relevons, cependant, que le juge a tendance à restreindre les pouvoirs du suppléant et qu’il le fait d’autant plus que la suppléance a vocation à être courte, et qu’il accorde en sens contraire une réelle plénitude de pouvoirs si la suppléance tend à se prolonger… 

Il utilise, de manière récurrente dans ses considérants, cette formulation ambiguë pour limiter les pouvoirs du suppléant :

« que ces dispositions, qui organisent, en cas d’absence ou d’empêchement, le remplacement provisoire du maire par un adjoint choisi dans l’ordre du tableau, ne donnent compétence au suppléant que pour les actes dont l’accomplissement, au moment où il s’impose, serait empêché par l’absence du maire et ne permettrait donc pas un fonctionnement normal de l’administration municipale» (Cour administrative d’appel de Lyon, 29 Novembre 2016, Req. n° 15LY00905 ; Cour administrative d’appel de Bordeaux, 7 Juillet 2016, Req. n° 14BX03439 ; Cour administrative d’appel, Marseille, 22 Mars 2018, Req. n° 16MA04756)

La notion de « fonctionnement normal de l’administration municipale » semble avoir pour vocation d’éviter que le suppléant n’abuse de ses pouvoirs qui lui sont confiés pendant la période de la suppléance.

En cas de démission du maire, le suppléant peut, au titre des pouvoirs conférés, convoquer son conseil municipal.

A ce titre, une jurisprudence considère que :

« 1. Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article L. 2122-15 du code général des collectivités territoriales :  » La démission du maire ou d’un adjoint est adressée au représentant de l’Etat dans le département. Elle est définitive à partir de son acceptation par le représentant de l’Etat dans le département ou, à défaut de cette acceptation, un mois après un nouvel envoi de la démission constatée par lettre recommandée. Le maire et les adjoints continuent l’exercice de leurs fonctions jusqu’à l’installation de leurs successeurs, sous réserve des dispositions des articles L. 2121-36, L. 2122-5, L. 2122-6, L. 2122-16 et L. 2122-17. (…)  » ; qu’aux termes des dispositions de l’article L. 2122-17 du même code :  » En cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau ;

2. Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que, d’une part, la démission d’un maire devient définitive à compter de la date à laquelle est portée à sa connaissance son acceptation par le préfet, quelle que soit la date à laquelle le préfet a entendu que la démission prenne effet et, d’autre part, qu’à compter de la date à laquelle sa démission est devenue définitive, il n’appartient plus au maire, mais à l’élu désigné sur le fondement de la loi pour le remplacer, d’exercer les attributions dévolues au maire et notamment de convoquer le conseil municipal ; «  (Conseil d’État, 18 janvier 2013, Req. n°360808, Inédit au recueil Lebon)

Mais, certaines jurisprudences, en matière d’urbanisme, prennent en considération des critères complémentaires ou faisceau d’indices pour limiter les pouvoirs du maire tels que :

  • le délai d’instruction d’une demande ;
  • la date de retour du maire.

Dans un arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris, la juridiction a considéré que :

« (…) qu’il ressort des pièces du dossier qu’en l’absence du maire de la commune de Gagny, qui était en congé du 14 au 29 août 1998, M. Richard, premier adjoint qui suppléait le maire pendant cette période, a signé l’arrêté accordant un permis de construire à la société Groupe Saint-Germain le 26 août 1998 ; que cette décision n’avait pas, à la date à laquelle elle est intervenue, trois jours avant le retour du maire et alors que les services instructeurs avaient informé le demandeur, par la lettre de notification prévue à l’article R.421-12 du Code de l’urbanisme, que le délai d’instruction de cette demande fixé à trois mois en application des dispositions de l’article R.421-18 du même code expirait le 15 octobre 1998, le caractère d’un acte dont l’accomplissement s’imposait normalement à la date du 26 août 1998(…) » (Cour administrative d’appel de Paris, 5 août 2004, Commune de Gagny, Req n° 01PA00072)

Ces critères sont appréciés souverainement par le juge qui, parfois, permet au suppléant de signer un permis de construire modificatif, et ce malgré une absence du maire de seulement une semaine et un délai d’instruction de la demande de 3 mois.

La Cour administrative d’appel considère, à ce titre, que :

« que, par acte daté du 4 juin 2012, le maire de Saint-Gilles a attesté avoir été absent du territoire communal pour raisons personnelles du 8 au 17 juillet 2011 ; qu’en se bornant à soutenir que le maire n’apporterait aucun élément de nature à justifier son empêchement durant cette période, les appelantes ne contestent pas utilement l’absence du maire pendant cette période ; que le premier adjoint pouvait, en application dudit article, remplacer le maire absent dans la plénitude de ses fonctions ; que la délégation de signature dont bénéficiait l’adjoint à l’urbanisme pour signer les permis de construire ne faisait pas obstacle à ce que le premier adjoint signât le permis de construire modificatif du 8 juillet 2011 en qualité de suppléant du maire absent, alors que l’intervention de cette décision s’imposait normalement à la date à laquelle elle a été prise, la demande ayant été déposée le 15 avril 2011 et son délai d’instruction étant fixé à trois mois ; que, par suite, le moyen selon lequel le signataire du permis de construire modificatif en litige n’était pas compétent, doit être écarté ; «  (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 26 novembre 2014, Req. n° 13MA01136).

Ces limites posées semblent traduire une volonté de la juridiction administrative de permettre au suppléant d’assurer le bon fonctionnement de l’administration sans pour autant abuser de son pouvoir.