Retraçons sommairement les étapes des premiers débats parlementaires à propos du « projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ».  

 

 

I. Le projet de loi initial

Le 26 septembre 2022, le Conseil des ministres a adopté un projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

VOIR À CE SUJET :

• Texte de ce projet de loi 
• son exposé des motifs
• l’étude d’impact
• l’avis du Conseil d’État (bien moins critique qu’on ne l’a dit ici ou là, fin septembre, sauf pour l’étude d’impact)
• le dossier législatif au Sénat, où ce texte a été déposé en première lecture

I.A. Les 4 piliers de ce projet de loi selon le communiqué du Conseil des ministres

 

Il repose sur 4 piliers :

1. Accélérer les procédures
   Selon le Gouvernement, il « faut en moyenne 5 ans de procédures pour construire un parc solaire nécessitant quelques mois de travaux, 7 ans pour un parc éolien et 10 ans pour un parc éolien en mer, soit deux fois plus de temps que nos voisins européens.»
2. Libérer le foncier nécessaire (en facilitant le recours aux zones déjà artificialisées ou ne présentant pas d’enjeux environnementaux majeurs, en « mobilisant les parkings, les terrains dégradés et le bord des autoroutes »).
3. Accélérer le déploiement de l’éolien en mer
   Le projet de loi permettra, selon le Gouvernement, de « rationaliser le cadre législatif applicable aux projets éolien en mer en impliquant au plus tôt les citoyens dans le choix de leur localisation sur l’ensemble de la façade maritime. Pour cela, il place les documents stratégiques de façade maritime (DSFM) au cœur du dispositif de participation du public.»
   
4. Améliorer le financement et l’attractivité des projets d’énergie renouvelable (partage de la valeur et les bénéfices économiques des installations renouvelables avec les riverains et les communes d’installation ; définition de contrats directs entre consommateurs et producteurs d’énergie, dans une logique de « circuit court ».

Ce projet de loi prévoit notamment, pour citer le communiqué du Conseil des ministres :

• « de déployer progressivement des ombrières photovoltaïques sur les parkings existants de plus de 2500 m² ;
• de faciliter les projets sur les bords des routes et autoroutes (notamment les aires de repos ou les bretelles d’autoroutes), pour lesquels l’impact environnemental et paysager est moindre ;
• de faire bénéficier directement les riverains des bénéfices apportés par les projets d’énergies renouvelables, en réduisant leur facture d’électricité, tout en profitant aux communes d’implantation ;
• de faciliter l’installation des projets photovoltaïques sur tous les terrains dégradés ;
• de simplifier les procédures administratives, notamment en simplifiant les procédures de révision des documents d’urbanisme locaux ;
• d’accélérer le raccordement au réseau électrique des projets ;
• de permettre aux entreprises et aux collectivités territoriales de signer directement des contrats de long terme d’énergie renouvelable. »

 

 

I.B. Dérogations provisoires pour les énergies renouvelables et autres projets de transition énergétique

 

Le projet de loi prévoit, pour les projets de développement des énergies renouvelables ou des projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique et pour une période limitée à quatre ans, des adaptations de la procédure d’autorisation environnementale. Certaines mesures sont de détail (anticipation des préparatifs des enquêtes publiques ;possibilité de joindre, en cours d’enquête ou de consultation publique, les avis rendus hors délai…), que le Conseil d’Etat propose dans son avis de conserver dans un cadre réglementaire et non législatif.

Par parallélisme avec ce qui est déjà prévu à l’article L. 123-2 du code de l’environnement pour les permis de construire et les permis d’aménager, le projet de loi prévoit d’inclure dans le champ de la participation du public par voie électronique les projets soumis à permis de démolir ou à déclaration préalable en vertu du titre IV du code de l’urbanisme et qui font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.

D’autres modifications sont prévues pour les procédures d’urbanisme applicables aux projets d’installations d’énergie renouvelable, dont :

• le fait de faire relever de la procédure de modification simplifiée, pendant une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, le changement d’orientations définies par les projets d’aménagement et de développement durables (PADD), la réduction des espaces boisés classés, ainsi que la modification des règles applicables aux zones agricoles, naturelles ou forestières qui sont actuellement soumis à la procédure plus lourde de révision.
• l’intégration des projets d’installations d’énergie renouvelable dans le champ de la procédure dite de « déclaration de projet », lorsqu’ils ne sont pas compris dans un projet d’aménagement urbain, est également prévue

Les dispositions qui organisent une procédure de concertation commune à une déclaration de projet qui y est soumise et à la mise en compatibilité du document d’urbanisme en amont de l’enquête publique et mutualisent ainsi une obligation procédurale sous certaines conditions n’appellent pas d’observation du Conseil d’Etat.

 

I.C.Espèces protégées

 

Est prévue la reconnaissance du caractère de « raison impérative d’intérêt public majeur » à certains projets d’installations d’énergie renouvelable et à certains projets déclarés d’utilité publique (au regard des règles d destructions d’espèces protégées de l’article L. 411-1 du code de l’environnement. Citons sur ce point l’avis du Conseil d’Etat :

« La réalisation de projets d’aménagement et d’équipement nécessite souvent de telles dérogations, qui ne peuvent cependant être sollicitées qu’à un stade relativement avancé des projets, de sorte qu’un projet assez abouti peut être mis en échec si la dérogation qu’il doit obtenir ne lui est pas accordée ou est annulée parce qu’il ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur, alors même que les deux autres conditions auxquelles est soumise une dérogation seraient remplies.
13. Le projet de loi propose donc de reconnaître la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur aux projets d’installations de production d’énergie renouvelable et aux ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie satisfaisant à des conditions qu’il définit et qui seront précisées par décret en Conseil d’Etat.
14. […] ni, en son état actuel, la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne ne font obstacle à ce que la loi définisse des critères permettant de considérer que certains projets répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur. La nécessité d’un examen au cas, qui résulte de la directive selon la jurisprudence de la Cour, demeure, en tout état de cause […].
L’encadrement ainsi institué doit cependant l’être au regard de critères pertinents pour la qualification d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur. […]

En effet, les projets auxquels cette qualification d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur serait ainsi reconnue sont, d’une part, ceux qui produisent l’énergie avec l’une des sources auxquelles la PPE fixe, en raison notamment de leur soutenabilité et de l’indépendance énergétique qu’ils procurent, les objectifs de progression les plus ambitieux, d’autre part, les projets dont la taille est suffisante pour que, individuellement ou collectivement, ils contribuent de façon significative à atteindre les objectifs de cette programmation. Ces projets sont ainsi destinés à satisfaire à un besoin structurel, à long terme, dans le cadre d’une planification décidée par les pouvoirs publics, et répondent ainsi à un motif impératif d’intérêt public majeur.
Au surplus, le Conseil d’Etat relève que le plan REPowerEU présenté par la Commission européenne le 18 mai 2022 comprend notamment une proposition de modification de la directive sur l’énergie produite à partir de sources renouvelables (Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018), visant à soutenir une accélération des procédures d’octroi de permis pour les projets d’énergie renouvelable et les infrastructures connexes en introduisant le principe selon lequel les énergies renouvelables relèvent d’un intérêt public supérieur.
15. Le projet prévoit également que la reconnaissance de la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur à une opération ou à des travaux pourra se faire dès le stade d’une déclaration d’utilité publique (DUP). […] Le Conseil d’Etat estime que rien ne s’oppose à ce qu’une telle reconnaissance puisse avoir lieu dès le stade de la DUP. […]».

 

I.D. Modifications apportées à l’office du juge de plein contentieux des autorisations environnementale

 

Le projet de loi prévoit de modifier les dispositions de l’article L. 181-18 du code de l’environnement relatif à l’office du juge de plein contentieux des autorisations environnementales.

Le but est que la faculté qui lui est aujourd’hui ouverte de prononcer une annulation partielle, limitée à une phase de l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale ou à une partie de cette autorisation, ou de surseoir à statuer en vue de la régularisation d’un vice, constitue désormais une obligation lorsque les conditions d’une telle annulation partielle ou d’une telle mesure de régularisation sont réunies.
Cette modification de la procédure contentieuse, directement inspirée des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

I.E. Habilitation pour permettre l’accélération des raccordements au réseau de transport d’électricité

Le projet de loi vise à simplifier les procédures en ce domaine, en :

• anticipant les raccordements,
• établissant des priorités afin de hiérarchiser le traitement des demandes
• concentrant les investissements sur des zones déterminées.
• prévoyant la modification de la planification des réseaux d’électricité.

 

I.F. Sur les mesures tendant à l’accélération du développement de l’énergie solaire thermique et photovoltaïque

 

A noter :

• l’installation d’ouvrages de production d’énergie solaire le long des autoroutes et des voies à grande circulation
• la facilitation de l’installation d’ouvrages de production d’énergie solaire sur des parcelles appartenant au domaine public. L’article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui permet à l’autorité compétente de l’Etat de renoncer à la procédure de sélection imposée préalablement à la délivrance d’un titre d’occupation du domaine public en vue de l’exercice d’une activité économique, serait modifié afin d’en faire bénéficier des projets de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables ayant déjà fait l’objet, en application du code de l’énergie, d’une mise en concurrence pour l’octroi de mesures de soutien financier prévues en faveur de ces énergies. C
• la facilitation de l’installation d’ouvrages de production d’énergie solaire sur des friches non situées en continuité des espaces urbanisés dans des espaces littoraux : un nouvel article L. 121-12-1 dans le code de l’urbanisme permettrait, par une décision d’autorisation spécifique, dérogatoire à l’interdiction de construction en discontinuité de l’urbanisation résultant de la loi littoral (article L. 121-8 du code de l’urbanisme), l’édification d’ouvrages de production d’énergie solaire sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée. Les installations de production d’hydrogène renouvelable couplées pour leur alimentation en électricité à des ouvrages de production d’énergie solaire situés sur des bassins industriels de saumure saturée pourront s’implanter à proximité sur ces friches.
• la construction, également, en zone de montagne d’ouvrages en discontinuité de l’urbanisation existante
• l’installation d’ombrières supportant des installations de production d’énergie photovoltaïque sur les parcs de stationnement extérieurs de plus de 2500 m²

 

I.G. L’éolien en mer

 

A noter :

• une mutualisation des procédures de participation du public
• un régime juridique nouveau pour les îles artificielles, installations ou ouvrages flottants, notamment les éoliennes flottantes, en leur rendant applicables, d’une part, celles des dispositions relatives aux navires qui sont nécessaires en raison de leur caractère flottant (l’immatriculation, la possibilité de francisation, le contrôle par un organisme agréé du respect des règles relatives à la sécurité maritime) et d’autre part, des dispositions s’inspirant de celles du code de l’environnement relatives aux autorisations environnementales pour ce qui est du régime de police administrative de l’installation.
• une unification du régime des sanctions pénales applicables en cas de manquement aux obligations du propriétaire ou de l’exploitant, que celles-ci relèvent de la sécurité maritime ou des autres obligations liées à l’exploitation de l’installation.
• une simplification du droit applicable pour autoriser la réalisation de projets d’installations de production d’énergie renouvelable en mer, ou d’études techniques et environnementales relatives à de telles installations ou à leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, s’ils devaient être réalisés pour partie en mer territoriale et en partie dans la zone économique exclusive.
• évolution du droit propre à la durée du travail des salariés autres que gens de mer (« offshore »)
• aménagement des conditions dans lesquelles les transports effectués entre ports de la France métropolitaine, ceux effectués en provenance ou à destination des îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes mis en place en mer territoriale française, dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental adjacente disposition en substance similaire.
• évolution du droit des installation d’ouvrages de transport d’électricité sur le littoral

 

I.H. Contrats d’électricité

Le projet comporte également une mesure permettant à une partie à un contrat d’approvisionnement à long terme d’électricité conclu, avant l’entrée en vigueur de la future loi, entre un producteur et une société agréée relevant de la catégorie définie à l’article 238 bis HW du code général des impôts de saisir la Commission de régulation de l’énergie d’une demande de révision des mécanismes d’indexation aux prix du marché d’un contrat en cours.

I.i. Mesures d’incitation financière pour les personnes résidant à proximité d’éoliennes ou d’installations de méthanisation

Il est prévu, pour faciliter l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable, que les clients finals résidentiels dont la résidence principale est située dans le périmètre de certaines catégories d’installations puissent bénéficier de la déduction, sur leurs factures d’électricité, d’un montant annuel forfaitaire. Une mesure identique est prévue pour les communes sur le territoire desquelles sont situés ces périmètres. Les coûts ainsi supportés par les fournisseurs sont, en outre, regardés comme constituant des charges de service public.

 

 

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, présidée par M. Jean‑François Longeot et dont le rapporteur est M. Didier Mandellis’est emparée ensuite duprojet de loi d’accélération de la production d’énergies renouvelables. 

 

Le texte, accueilli favorablement dans son principe par la commission, a été amplement amendé en commission dans le sens suivant :

• pouvoir donné aux élus locaux – au premier rang desquels les maires – pour définir les zones propices à l’implantation des ENR. Ces zones bénéficieront ensuite de souplesses administratives afin d’accélérer le développement des projets.
• planification spatiale et temporelle dédiée à l’éolien en mer.
• simplification du cadre des autorisations administratives avec notamment des dérogations procédurales temporaires supplémentaires et la mise en place d’un fonds de garantie pour couvrir les risques contentieux pesant sur les porteurs de projet.
• renforcement des obligations de couverture en énergie solaire des bâtiments non résidentiels existants et nouveaux
• facilitation de l’installation d’ouvrages renouvelables sur les bâtiments, par exemple, en rendant les bâtiments neufs prêts à accueillir des énergies renouvelables.
• inclusion de l’ensemble des énergies et techniques indispensables à l’atteinte de nos objectifs environnementaux dans le champ du texte
• conditions de concurrence équitables aux armateurs français opérant sur des sites éoliens offshore localisés dans la zone économique exclusive.
• etc.

 

 

 

Ensuite, en plénière, le texte a évolué avec même un droit de véto pur et simple envisagé pour les maires s’agissant de l’éolien terrestre.

Mais in fine un accord avec le Gouvernement a fini par s’esquisser autour des points suivants, votés le 4 novembre 2022 :

• rôle du département dans le choix des zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et d’hydrogène vert et bas-carbone. Les départements seraient ainsi destinataires, à l’instar des autres collectivités, du document élaboré par l’autorité compétente de l’État identifiant les objectifs indicatifs de puissance à installer sur le territoire.
• comptage à part dans le ZAN (zéro artificialisation nette) des grands projets nationaux.
• recours à la modification simplifiée des plans locaux d’urbanisme (PLU) afin que les communes et EPCI puissent y délimiter les secteurs de réglementation des sites d’ENR
• consultation pour avis simple de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dans le cadre d’une procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme.
• possibilité plus grande que dans la loi 3DS que le règlement du PLU délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’EnR peut être soumise à conditions
• élargissement du dispositif de planification territoriale à l’ensemble du territoire national et non pas au seul territoire métropolitain ;
  • remplacement du pouvoir d’avis conforme des maires sur les projets d’implantation d’installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables par un dispositif comparable prenant appui sur les Scot. Les élus du bloc local auront ainsi l’initiative sur la définition de zones prioritaires pour accueillir ces projets, ainsi qu’un droit de contrôle en aval… selon un régime qui n’est pas sans rappeler feues les zones de développement de l’éolien… L’histoire des pales n’étant qu’un éternel recommencement. Reste que des interrogations demeurent sur les notions de « zones prioritaires » et sur le fait que cela reviendrait tout de même à pouvoir bloquer l’essentiel des projets. La commune fixerait donc ces zonages avec, à défaut, blocage du projet d’EnR (non plus « projet par projet », mais « à l’échelle d’une zone », selon une formulation qui sera améliorée à venir, a annoncé la Ministre).
• extension de l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF) aux projets de parcs éoliens terrestres qui entrent dans le champ de visibilité d’un monument historique ou d’un site patrimonial remarquable, dans un rayon de 10 kilomètres.
• contrôle des nuisances sonores pour l’implantation des éoliennes situées à moins de 1 500 mètres des habitations
• prise en compte de l’intervention du décret du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations d’ENR, qui a permis de lever le doute sur le caractère législatif ou réglementaire de deux mesures introduites en commission, après son examen par le Conseil d’Etat ;
  Sur ce point, voir aussi le décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 et notre article à ce sujet Contentieux relatifs aux EnR (hors éolien, y compris méthanisation) et autres ouvrages électriques : raccourcissement des délais de recours puis de jugement 
• possibilité redonnée aux préfets de choisir d’organiser une enquête publique plutôt qu’une participation du public par voie électronique dans les cas où une enquête publique n’est pas obligatoirement requise en application du régime d’évaluation environnementale (faculté que le Gouvernement voulait supprimer, mais qui n’est pas sans soulever quelques questionnements juridiques)
• recensement de l’article 4 du projet de loi, relatif à la présomption d’une raison impérative d’intérêt public majeur (R2IPM), aux seuls projets concernant les énergies renouvelables, en particulier lorsque la déclaration d’utilité publique vaudra reconnaissance du caractère d’opérations répondant à des R2IPM ;
• rétablissement des conditions prévues initialement dans le projet de loi pour permettre aux projets ENR de bénéficier d’une présomption de R2IPM ;
• rationalisation du contentieux des autorisations environnementales aux litiges en cours ;
• compétence du Conseil d’Etat en premier et dernier ressort sur les litiges relatifs aux installations de biogaz afin de réduire la durée des contentieux ;
• sécurisation des projets de conversion de canalisations existantes pour qu’elles puissent transporter de nouveaux produits contribuant à l’atteinte de la neutralité carbone, tout en garantissant une bonne participation du public ;
• précisions sur les les types de parcs de stationnement extérieurs concernés par l’installation d’ombrières intégrant un procédé d’énergies renouvelables, avec un régime de sanctions financières dissuasives en cas de manquement à leurs obligations de solarisation ;
• priorité à l’installation de panneaux photovoltaïques sur le bâti, en rendant la mise en place de panneaux photovoltaïques obligatoire sur au moins 50 % de la toiture des nouvelles constructions non-résidentielles au lieu de 30 % initialement ;
• prise en compte, lors de l’achat public de dispositifs de production d’énergie solaire, de leur empreinte carbone et environnementale tout au long de leur processus de fabrication, de leur utilisation, ainsi que de leur valorisation après leur fin de vie ;
• ouverture des travaux d’installation de panneaux solaires l’éco-prêt à taux zéro (Eco-PTZ), mis à la disposition des particuliers qui se lancent dans des travaux de rénovation énergétique et qui permet d’obtenir un prêt allant de 7 000 € à 30 000 € et d’exonérer d’impôt sur le revenu les bénéfices réalisés par les particuliers dans le cadre des opérations d’autoconsommation ;
• meilleur encadrement des nuisances sonores liées aux éoliennes terrestres lorsque celles-ci se trouvent situées à moins de 1 500 mètres des habitations ;
• procédure de conciliation en cas de désaccord entre l’administration et les propriétaires d’ouvrages hydrauliques sur les modalités de maintien ou de restauration de la continuité écologique.

 

N.B. : les sénateurs ont in fine renoncé à la distance de 40 km des côtes pour les éoliennes en mer (qui sinon aurait conduit à ne plus permettre ces projets que sur certaines portions de la côte Atlantique…).