Éric Landot Brèves et articles

Les dark stores sortent de l’ombre [VIDEO et article]

Nouvelle diffusion 

 

En commandant par une application dédiée, les clients peuvent se faire livrer leurs courses ou repas à domicile… depuis des dark stores (anciens magasins transformés sans accueil du public) voire avec des repas livrés depuis des restaurants sans client sur place (dark kitchen).

Les dark stores sortent de l’ombre. Après quelques débats, les voici qualifiés d’entrepôts par le juge le 23 mars 2023 puis par le pouvoir réglementaire (JO du 24 mars 2023), avec un sort particulier pour les dark kitchens qui se trouvent érigés en sous-destination à part, non sans difficultés persistantes.

Voyons cela en vidéo et via un article. 

 

I. COURTE VIDEO (4 mn 08)

 

https://youtu.be/10-F7103_pM

II. ARTICLE

 

 

Avec le quick commerce, une nouvelle forme de commerce émerge à la faveur de la crise sanitaire. En commandant par une application dédiée, les clients peuvent se faire livrer leurs courses à domicile en moins de dix ou quinze minutes. Cette livraison est généralement assurée depuis des dark stores : d’anciens magasins transformés pour l’entreposage, le stockage et la préparation des livraisons, sans accueil du public.

Ces dark stores, qui de fait  suscitent un émoi chez une partie des acteurs locaux (d’autres estimant que c’est là juste une nouvelle évolution des commerces en ville, avec une activité à plus fort taux de main d’oeuvre que les commerces antérieurs) et un retour aux activités de production et d’entreposage dans les centre-villes. Idem pour les dark kitchens (repas livrés depuis des restaurants sans client sur place).

Ceci dit, il est certain que cela pose parfois des questions en termes de diversité de l’offre commerciale et, assez souvent, de respect des règles propres aux baux commerciaux (les changements d’affectation n’ayant pas toujours été faites en respectant les règles de spécialisation et de despécialisation en ces domaines).

 

II.A. Avant l’arrêt, l’à-peu-près

 

A destination de élus, le Gouvernement a mis en place il y a un an une note technique que voici :

 

Reste que cela n’avait pas suivi pour éteindre la polémique.

Puis en septembre 2022, une réunion s’était tenue entre les associations d’élus, d’une part, et les Ministres Olivier Klein et Olivia Grégoire, d’autre part. Il avait alors été acté que  :

  • les dark stores, même avec points de retraits, seront assimilés par l’administration à des entrepôts (définition Wikipedia : type de commerce de détail basé sur la livraison de produits de consommation courante commandés depuis une application en ligne. Il est constitué d’entrepôts fermés au public où s’effectue la préparation des commandes passées par internet).
  • les dark kitchens (avec préparation de repas, donc), une catégorie spécifique sera à prévoir en droit.

Pour en savoir plus, voir ce florilège de réactions, alors très contrastées :

 

II.B. Avec l’arrêt, un couperet

 

C’est finalement le juge qui aura le plus promptement régulé ce phénomène discuté.

Le Conseil d’État a en effet jugé le 23 mars 2023 que les « dark stores » sont des « entrepôts » au sens du code de l’urbanisme et du plan local d’urbanisme parisien.

C’est pourquoi, en l’espèce, les sociétés Frichti et Gorillas Technologies auraient dû, selon la Haute Assemblée, déposer une déclaration auprès de la mairie de Paris pour utiliser comme « dark stores » des locaux qui étaient à l’origine des commerces traditionnels et la Ville de Paris pouvait s’opposer à cette transformation. Le Conseil d’État estime ainsi que la mairie avait le droit de demander que les deux sociétés restituent ces locaux à leur activité d’origine, les entrepôts étant interdits en rez-de-chaussée sur rue à Paris.

Ainsi, cette nouvelle activité correspond bien à la catégorie « entrepôts », tant au regard du code de l’urbanisme que de celui du plan local d’urbanisme (PLU) de Paris. Les « dark stores » ne relèvent pas de la catégorie « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif » dans le PLU de Paris, contrairement à ce qu’avait jugé précédemment le juge des référés du tribunal administratif.

Lorsque les deux sociétés en cause ont transformé leurs locaux, initialement utilisés pour du commerce traditionnel, en lieux de stockage pour livraison rapide, elles auraient dû déclarer ce changement de destination à la ville, qui était en droit de s’y opposer dès lors que le PLU parisien interdit la transformation en entrepôt de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue.

Il n’existe donc pas de doute sérieux sur la légalité des décisions de la mairie de Paris, a estimé le juge des référés du Conseil d’Etat.

Source :

CE, ord., 23 mars 2023, 468360, au rec.

Voici le résumé des futures tables du recueil Lebon telles que préfigurées par celles de la base Ariane :

68-03-05 : Urbanisme et aménagement du territoire- Permis de construire- Contrôle des travaux-

Mise en demeure prononcée par l’autorité compétente lorsque des « travaux » ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance de certaines dispositions du code de l’urbanisme ou d’une décision administrative (art. L. 481-1 du même code) – Champ – 1) Notion de « travaux » – Portée – Ensemble des opérations soumises à autorisation ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement – Inclusion – Changements de destination soumis à déclaration préalable (art. R. 421-17 du code de l’urbanisme) – 2) Illustration.

Ville de Paris ayant, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, mis en demeure des sociétés exploitant des « dark stores » de restituer dans leur état d’origine des locaux qu’elles occupent au motif qu’elles auraient transformé leur destination et que ce changement de destination n’était pas régularisable par la délivrance d’une décision de non-opposition. L’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, introduit par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient être engagées, de prononcer une mise en demeure, assortie le cas échéant d’une astreinte, dans différentes hypothèses où les dispositions du code de l’urbanisme, ou les prescriptions résultant d’une décision administrative ont été méconnues, en vue d’obtenir la régularisation de ces infractions, par la réalisation des opérations nécessaires à cette fin ou par le dépôt des demandes d’autorisation ou déclarations préalables permettant cette régularisation. 1) a) Il résulte de ces dispositions, prises dans leur ensemble et eu égard à leur objet, que, si elles font référence aux « travaux », elles sont cependant applicables à l’ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. Il en est notamment ainsi pour les changements de destination qui, en vertu de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme, sont soumis à déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire. 2) Juge des référés ayant, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative (CJA), fait droit aux demandes des sociétés requérantes tendant à la suspension des décisions de la Ville de Paris. En jugeant que le moyen tiré d’une méconnaissance du champ d’application de l’article L. 481-1 constituait un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées, au motif qu’il ressortait des pièces du dossier que le changement de destination en cause n’avait pas impliqué de travaux alors qu’un tel changement de destination était, à tout le moins, soumis à déclaration préalable, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit.

68-04-045 : Urbanisme et aménagement du territoire- Autorisations d’utilisation des sols diverses- Régimes de déclaration préalable-

Mise en demeure prononcée par l’autorité compétente lorsque des « travaux » ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance de certaines dispositions du code de l’urbanisme ou d’une décision administrative (art. L. 481-1 du même code) – Légalité – Travaux caractérisés par un changement de destination soumis à déclaration préalable, sous l’empire d’un PLU ne faisant pas référence aux destinations issues du décret du 28 décembre 2015 – Appréciation – 1) Destinations au regard desquelles le juge doit former son appréciation – a) Existence du changement – Cinq destinations issues de ce décret (art. R. 151-27 du code de l’urbanisme) (1) – b) Possibilité de délivrer une décision de non-opposition, le cas échéant – Destinations fixées par le PLU – 2) Illustration – Cas de locaux, initialement utilisés par des commerces, désormais destinés à la réception et au stockage de marchandises en vue de leur livraison rapide par bicyclette.

1) a) Dans l’hypothèse où le PLU demeure régi par l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, lorsque le juge administratif est saisi de la question de savoir si l’autorité compétente était en droit d’exiger une déclaration préalable en raison d’un changement de destination, il doit, i) dans un premier temps, apprécier l’existence de ce changement au regard des cinq destinations identifiées à l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme. b) Ce n’est que dans un second temps qu’il doit examiner, le cas échéant et dans le cas où un changement de destination est constaté, si la destination des locaux permet, au regard des règles sur les destinations fixées par le PLU en cause, de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable et ainsi de régulariser, si cela est nécessaire, la situation des sociétés. 2) Ville de Paris ayant, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, mis en demeure des sociétés exploitant des « dark stores » de restituer dans leur état d’origine des locaux qu’elles occupent au motif qu’elles auraient transformé leur destination et que ce changement de destination n’était pas régularisable par la délivrance d’une décision de non-opposition. Les locaux occupés par les sociétés en cause, qui étaient initialement des locaux utilisés par des commerces, sont désormais destinés à la réception et au stockage ponctuel de marchandises, afin de permettre une livraison rapide de clients par des livreurs à bicyclette. Ils ne constituent plus, pour l’application des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme, tels que précisés par l’arrêté du ministre du logement et de l’habitat durable du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu, des locaux « destinées à la présentation et vente de bien directe à une clientèle » et, même si des points de retrait peuvent y être installés, ils doivent être considérés comme des entrepôts au sens de ces dispositions. L’occupation de ces locaux par les sociétés en cause pour y exercer les activités en cause constitue donc un changement de destination, soumis, en application de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme, à déclaration préalable. Dès lors, la Ville de Paris était en droit d’exiger des sociétés requérantes le dépôt d’une déclaration préalable. Pour apprécier si, comme le soutient la Ville de Paris, une telle déclaration préalable devait nécessairement donner lieu à opposition de la ville, si bien que la situation des sociétés requérantes était insusceptible d’être régularisée, il convient de se référer aux dispositions de son PLU relatives aux destinations. Le PLU de la Ville de Paris se réfère encore aux anciennes destinations de l’ancien article R. 123-9. Au titre des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif », il identifie notamment la possibilité de prévoir des espaces de logistique urbaine. Il définit, par ailleurs, les entrepôts comme les locaux d’entreposage et de reconditionnement de produits ou de matériaux, en précisant que sont assimilés à cette destination tous les locaux d’entreposage liés à une activité industrielle, commerciale ou artisanale, lorsque leur taille représente plus de 1/3 de la surface de plancher totale, et, de façon plus générale, tous les locaux recevant de la marchandise ou des matériaux non destinés à la vente aux particuliers dans lesdits locaux. En outre, le 1° de l’article UG 2.2.2 de ce PLU prévoit que : « (?) La transformation en entrepôt de locaux existants en rez-de-chaussée est interdite ». L’occupation des locaux en cause ne correspond pas à une logique de logistique urbaine qui, en application des dispositions du PLU de Paris, pourrait les faire entrer dans la catégorie des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif », mais a pour objet de permettre l’entreposage et le reconditionnement de produits non destinés à la vente aux particuliers dans ces locaux, ce qui correspond à une activité relevant de la destination « Entrepôt », telle que définie par le même PLU. Dès lors, l’article UG 2.2.2 du règlement du plan local d’urbanisme interdisant la transformation en entrepôt de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue pouvait être opposé au changement de destination opéré.

(1) Cf., jugeant que les cas de changements de destination soumis à autorisation d’urbanisme s’apprécient au regard des destinations prévues aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme y compris pour les PLU antérieurs au décret du 28 décembre 2015, CE, 7 juillet 2022, Ville de Paris, n° 454789, à mentionner aux Tables.

Voir les conclusions de M. Stéphane HOYNCK , Rapporteur public :

 

II.C. Après l’arrêt, au JO, un arrêté et un décret  (mais ces textes portent sur bien d’autres sujets en sus des dark stores). Un dark store est un entrepôt. Et les dark kitchens glissent vers une nouvelle catégorie à part.

 

Au JO de ce 24 mars 2023, la réaction de l’Etat, qui était dans les starting blocks et qui attendait la décision du juge pour dégainer à coup sûr, n’aura pas traîné. Dès le lendemain, donc, de la décision du Conseil d’Etat, ont été p publiés coup sur coup un décret et un arrêté :

  • Décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu (NOR : TREL2233597D) :
    • Extrait du Journal officiel électronique authentifié PDF – 201,6 Ko
    • NB : les dispositions de ce décret entrent en vigueur le lendemain de sa publication, à l’exception des dispositions modifiant la liste des destinations et sous-destinations des constructions qui entrent en vigueur le 1er juillet 2023 . Des dispositions transitoires sont également prévues pour les procédures en cours. 

 

Le décret prévoit les mesures suivantes :

  • l’ajout de la mention du secteur primaire dans la destination « autres activités des secteurs secondaire et tertiaire » ;
  • la modification de la liste des sous-destinations afin de créer :
    • une nouvelle sous-destination « lieux de culte » dans la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » (ce qui est un autre sujet, mais bon tant qu’on y est, toilettons)
    • une nouvelle sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » dans la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire et tertiaire » (dark kitchens, distincts donc des dark stores) ;
  • la correction, dans la nomenclature des servitudes d’utilité publique annexée au livre Ier de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, d’une erreur de référence aux articles du même code concernant les servitudes de passage sur le littoral et l’intégration dans cette nomenclature d’une catégorie de servitude d’utilité publique prévue au code de l’environnement relative aux ouvrages et infrastructures nécessaires à la prévention des inondations ;
  • l’ajout dans la liste des annexes au plan local d’urbanisme de quatre nouvelles annexes :
    • la carte de préfiguration des zones soumises au recul du trait de côte établie dans les conditions définies à l’article L. 121-22-3 ;
    • les périmètres où la pose de clôtures est soumise à déclaration préalable ;
    • les périmètres où le ravalement de façades est soumis à déclaration préalable ;
    • les périmètres où le permis de démolir a été institué.

 

L’arrêté quant à lui modifie l’arrêté du 10 novembre 2016 lui-même modifié par l’arrêté du 31 janvier 2020 afin de :

  • préciser la définition des nouvelles sous-destinations de constructions suite aux modifications apportées à la liste des sous-destinations de constructions mentionnées à l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme par le décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu. Il s’agit notamment de préciser la définition des deux nouvelles sous-destinations créées :
    • les « lieux de culte »
    • et la « cuisine dédiée à la vente en ligne ».
  • préciser et rectifier la définition des sous-destinations « exploitation agricole », « artisanat et commerce de détail », « restauration », « locaux et bureaux des administrations publiques et assimilés », « industrie », « entrepôt » et « bureau ».

« La sous-destination “entrepôt” recouvre les constructions destinées à la logistique, au stockage ou à l’entreposage des biens sans surface de vente, les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique, ainsi que les locaux hébergeant les centres de données.

« La sous-destination “cuisine dédiée à la vente en ligne” recouvre les constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées sur place. »

ATTENTION DES DÉBATS EXISTENT SUR LES NOUVELLES LIMITES ENTRE SOUS-DESTINATIONS ! Exemple :

Source Localtis/Banque des territoires/AFP : « S’il y a la moindre livraison, [les drive] basculent en dark stores », aurait ainsi décrypté le cabinet d’Olivia Grégoire à l’AFP.

Problèmes débattus :

• frontière drive / dark store

• frontière dark store / dark kitchen si la dark kitchen livre aussi des produits non préparés sur place (boissons)

• frontière dark kitchen / restaurant avec livraison à emporter ou comptoir sur rue pour consommation sur place dans certains cas

• évolution des jurisprudences sur la déspécialisation (baux commerciaux , compatibilité règlements de copropriété…)

• etc.

Les dark stores auront donc été des entrepôts… avant maintenant que d’être une sous-destination en soi (si ce sont des dark kitchens),  à part. Ce qui est logique.