Que l’on soit pour ou contre les méga-bassines, à tout le moins faut-il que celles-ci respectent le SAGE et le SDAGE… vient de rappeler la CAA de Bordeaux. Quiconque s’en éloigne n’est donc pas fondé à nous bassiner.
I. Impact du SAGE et du SDAGE en droit
Nos blogs ont souvent traité de la question de l’illégalité de tel ou tel acte administratif pour incompatibilité avec le SDAGE ou avec le SAGE (voir notamment : CAA Bordeaux, 7 mars 2023, n°20BX03974 ; CE, 21 novembre 2018, n° 408175 ; CE, 25 septembre 2019, 418658 ; CE, 11 mars 2020, n° 422704 ; TA Grenoble, 4 mai 2021, n°1902805 ; TA Poitiers, 9 mai 2019, n° 1701657 ; TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668…) :
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- etc.
Avec une appréciation de la compatibilité qui se fait selon l’approche résumée par ce point de principe que l’on retrouve désormais dans toutes les décisions du juge administratif en ce domaine :
« Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard de chaque orientation ou objectif particulier. »
II. Deux jugements et un arrêt de CAA antérieurs en matière de bassines
Par un jugement du 11 avril 2023, le tribunal administratif de Poitiers avait ainsi rejeté les requêtes déposées par plusieurs associations de défense de l’environnement contre les arrêtés préfectoraux autorisant la construction et le remplissage de plusieurs réserves de substitution dans les départements des Deux-Sèvres, de la Vienne et de la Charente-Maritime.
Voici cette décision qui justement faisait suite à une première censure pour violation du SDAGE mais qui là, après correction des projets, avait donc été validée :
NB : sur divers points, des appels sont pendants devant la CAA. A suivre…
Voir sur cette décision d’avril 2023 : Sainte-Soline et autres : voici le jugement du TA de Poitiers validant les arrêtés préfectoraux autorisant la construction et le remplissage des bassines
Saisi par l’association Nature Environnement 17, le tribunal administratif de Poitiers, par un jugement n°1901217 du 4 juin 2020, avait annulé cet arrêté préfectoral au motif que le volume des « méga-bassines » projetées n’était pas conforme au règlement du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de la Sèvre niortaise et du Marais poitevin, dont l’objet est notamment d’assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.
Source :
La CAA de Bordeaux confirme cette analyse et, par conséquent, le caractère excessif des volumes de prélèvement autorisés par l’arrêté du préfet de la Charente-Maritime.
La cour rappelle que le SAGE, auquel doivent être conformes les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau, limite les volumes prélevés à 80% du volume annuel maximal précédemment prélevé dans le milieu naturel. Après avoir invalidé la méthode de calcul des prélèvements réalisés antérieurement, qui avait conduit à surévaluer leur importance, la cour constate que les volumes de stockage de l’eau autorisés par l’arrêté préfectoral excèdent ce seuil de 80%.
Cette affaire fait directement écho à deux autres où, certes, le SAGE n’était pas en cause :
La CAA de Bordeaux avait déjà, entre autres, récemment censuré des retenues à fins d’irrigation (Caussade) pour cause d’incompatibilité avec le SDAGE :
Voir, donc, cette décision :
III. Les nouvelles et très médiatiques affaires jugées par le TA de Poitiers
- un arrêté autorisant neuf réserves de substitution d’un volume total de 1,64 million de m3 sur les sous-bassins de l’Aume et de la Couture, dans le nord du département de la Charente et le sud du département des Deux-Sèvres.
- un arrêté autorisant la création de six réserves de substitution d’un volume total de 1,48 million de m3 sur le sous-bassin de la Pallu, dans la Vienne.
C’est beaucoup. C’était, pour le TA, trop.
Comme le pose le TA dans son communiqué :
La logique de substitution implique que le dimensionnement de ces réserves soit tel que les prélèvements destinés à les remplir, désormais réalisés en hiver, se substituent à des prélèvements jusqu’alors réalisés en été, qui doivent être abandonnés. Autrement dit, l’objectif poursuivi n’est pas d’augmenter les prélèvements sur l’année, mais de transférer une partie des prélèvements de l’été vers l’hiver.
Par ailleurs, le volume de ces réserves doit tenir compte de la disponibilité de l’eau en période hivernale, qui, bien que plus abondante, demeure limitée, ainsi que des effets prévisibles du changement climatique.
Le tribunal a constaté que, pour citer son communiqué une nouvelle fois :
« dans les deux projets, la logique de substitution n’était pas effectivement respectée. En effet, le calcul du volume des réserves projetées reposait sur des données anciennes, datant du début des années 2000, qui ne reflétaient plus le niveau des prélèvements effectivement réalisés en été depuis une quinzaine d’année. »
… ce qui semble tout de même un peu énorme en effet.
Dans les deux cas, il y avait méconnaissance du SDAGE ou du SAGE . Méconnaissance directe du SDAGE dans le cas des neuf réserves de substitution des sous-bassins de l’Aume et de la Couture. Méconnaissance des chiffres de l’étude « Hydrologie, milieux, usages et climat » (HMUC).. faite pour mettre en oeuvre le SAGE (en l’espèce, le schéma d’aménagement et de gestion des eaux du Clain).
Citons, de nouveau, le communiqué du TA qui résume les jugements :
« Concernant les six réserves de substitution du sous-bassin de la Pallu, le tribunal a en outre constaté que la réalisation du projet était susceptible de porter les prélèvements hivernaux, tous usages confondus, à 2,2 millions de m3, soit un tiers de plus que le volume prélevable (volume que le milieu peut fournir dans des conditions écologiques satisfaisantes) qui est de l’ordre de 1,66 million de m3 d’après les travaux réalisés dans le cadre de l’élaboration de l’étude « Hydrologie, milieux, usages et climat » (HMUC). Compte tenu du surdimensionnement du projet et au regard du contexte hydrologique local et des effets prévisibles du changement climatique, le tribunal a estimé que la préfète de la Vienne avait, en autorisant ce projet, entaché son arrêté d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mise en œuvre du principe de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau défini à l’article L. 211-1 du code de l’environnement.
« Concernant les neuf réserves de substitution des sous-bassins de l’Aume et de la Couture, le tribunal a relevé que les prélèvements estivaux pour l’irrigation s’élèvent actuellement à environ 2,1 millions de m3. Après réalisation du projet, il était prévu le maintien de prélèvements estivaux de 1,87 million de m3, en plus des prélèvements hivernaux de 1,64 million de m3 qui seront nécessaires pour remplir les réserves. Ainsi, le projet, qui conduisait à augmenter les prélèvements de 1,41 million de m3 par an, ne respectait pas la logique de substitution prévue par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et, contrairement à ce qu’impose le SDAGE, n’était pas associé à de réelles mesures d’économie d’eau et ne tenait pas compte des effets prévisibles du changement climatique. En outre, le tribunal a relevé plusieurs irrégularités dans la composition du dossier au regard duquel l’autorisation a été délivrée, notamment s’agissant de l’étude d’impact qui souffrait de plusieurs insuffisances et inexactitudes empêchant d’apprécier correctement les incidences du projet sur l’environnement.»
Mais je n’aurai pas pitié de vous, amis lecteurs. Car maintenant, dans l’affaire des neuf réserves de substitution des sous-bassins de l’Aume et de la Couture… je vais vous infliger en intégral les points 19 à 24 qui montrent bien comment la compatibilité avec le SDAGE est appréciée (les mordus pourront même lire les points suivants qui sont aussi intéressants sur le même thème, voire l’autre jugement qui reste cependant moins illustratif) :
« 19. Le SDAGE comporte ensuite une orientation fondamentale C « Agir pour assurer l’équilibre quantitatif », déclinée notamment en une sous-orientation « gérer durablement la ressource en eau en intégrant le changement climatique ». Sous cette orientation C, le SDAGE indique que « les démarches concertées de gestion de l’eau (…) identifient les meilleurs moyens d’atteindre, au plus tard en 2027, l’équilibre entre les prélèvements et la ressource disponible. Ces moyens combinent, dans les territoires et dans une recherche de coût-efficacité la maitrise des prélèvements, les économies d’eau et l’amélioration de l’efficience de l’eau pour tous les usages (notamment par l’adaptation des assolements et des techniques culturales – voir C15), l’utilisation d’eaux non conventionnelles (voir C23) et la mobilisation de réserves en eau existantes (voir C19 et C20) ou à créer (voir C22). Ces réserves permettent de stocker l’eau en période de hautes eaux et la restituent directement (réalimentation) ou indirectement (substitution) en période d’étiage. »
« 20. À ce titre, la disposition C22 « Créer de nouvelles réserves d’eau » prévoit que «pour résoudre la situation des bassins en déséquilibre, en complément d’actions indispensables d’économie d’eau et des autres types d’actions prévus en C15 et C16, de nouvelles réserves en eau d’intérêt collectif ou multi-usages sont créées, dans le cadre de démarches de gestion de l’eau concertées avec les acteurs de l’eau (en privilégiant les PTGE et les SAGE, etc). Elles seront indispensables dans certains territoires pour permettre la satisfaction des objectifs visés à l’article L.211-1 du code de l’environnement. Ces réserves s’inscrivent dans une gestion collective et publique des volumes stockés, dans le sens de l’intérêt général. Elles devront être compatibles avec le maintien ou l’atteinte du bon état des eaux et des zones humides (…) Ces projets d’ouvrages doivent être analysés à la lumière de la nouvelle donne hydroclimatique, notamment sur les grands axes, dans l’idée de sécuriser la ressource, pour compenser au moins partiellement les besoins en eau et la baisse des débits. Lorsqu’il instruit les demandes de création de retenues nouvelles, l’État (…) s’assure que ces réserves permettent la résorption des déficits actuels et l’atteinte des objectifs environnementaux, c’est-à- dire (…) pour les retenues de substitution, que la pression des prélèvements à l’étiage effectués dans le milieu naturel soit effectivement diminuée d’autant et que le volume ainsi libéré contribue à la satisfaction des DOE (ou de leurs équivalents). (…) Les réserves sont justifiées par une analyse coûts / bénéfices sur les aspects environnementaux et socio-économiques au regard des différentes solutions alternatives. Dans le cadre de la conception de ces nouveaux ouvrages, il convient de prendre en compte l’évolution climatique, tant sur la capacité et la fréquence de remplissage que sur les règles de répartition de l’utilisation de l’eau stockée. Ces dernières doivent être révisables à la lumière de l’amélioration des connaissances. Les impacts potentiels sur l’eau et les milieux aquatiques du projet de réserve seront étudiés selon la règlementation en vigueur et notamment en respectant les principes fondamentaux énoncés en PF7 et PF8. (…) »
« 21. Enfin, le SDAGE Adour-Garonne 2022-2027 classe la masse d’eau « Calcaires du Jurassique supérieur du bassin versant de l’Aume-Couture » en état quantitatif médiocre et en situation de risque de non atteinte de l’objectif de bon état quantitatif à l’horizon 2027.
« 22. Il résulte de l’instruction qu’après mise en œuvre du projet en litige, les prélèvements annuels à fin d’irrigation seraient, dans les sous bassins de l’Aume et de la Couture, de l’ordre de 6,5 millions de m3 par an dont 1,87 million de m3 de prélèvements en période d’étiage, 3 millions de m3 de prélèvements en période de hautes eaux pour le remplissage des réserves existantes et 1,64 million de m3 pour le remplissage des réserves en litige, ce qui conduirait à un retour à la situation prévalant au début des années 2000 puisqu’il ressort de l’étude d’impact, en particulier de la figure 6-10 de son chapitre IV, que les niveaux annuels de prélèvements constatés en 2000 et 2001 étaient de l’ordre de 6,3 à 6,4 millions de m3, dont environ 5 millions de m3 en période d’étiage.
« 23. En outre, dans son diagnostic, le projet de territoire de gestion de l’eau de l’Aume-Couture évalue le volume d’eau d’irrigation à stocker comme le différentiel entre les volumes actuellement autorisés (4,21 millions de m3) et le volume prélevable dans le milieu pour l’irrigation notifié en 2011 par le préfet coordonnateur de bassin (2,57 millions de m3), soit 1,64 million de m3. L’objectif du projet de l’ASA est de stocker l’équivalent de ce volume de 1,64 million de m3 en période hivernale et de diminuer le volume prélevable en période estivale de 300 000 m3 en abandonnant une partie des autorisations des prélèvements substitués par le projet ainsi que 400 000 m3 supplémentaires sous condition de mise en service des réserves en projet, ce qui conduit, selon elle, à réduire le volume prélevé en période d’étiage de 2,57 millions de m3 à 1,87 million m3, soit une économie d’eau de 700 000 m3. Suivant cette logique, cependant, l’augmentation des prélèvements de 1,64 million de m3 pour le remplissage des réserves prévue par le projet ne s’accompagnerait que d’une diminution de 700 000 m3 des prélèvements en période d’étiage. Au demeurant, cette « économie » de 700 000 m3 n’est-elle calculée qu’au regard du volume prélevable arrêté par le préfet coordonnateur de bassin de 2,57 millions de m3, qui n’a jamais été atteint pendant la période concernée, et non au regard des volumes effectivement consommés en période d’étiage, dont l’étude d’impact souligne à la page 8 de son chapitre V qu’ils s’établissent, entre 2012 et 2016, à une valeur moyenne de 2,116 millions de m3. Ainsi, en réalité, le projet ne prévoit, dans le meilleur des cas, qu’une baisse des prélèvements en période d’étiage d’environ 246 000 m3 (2 116 000 m3 – 1 870 000 m3) en contrepartie d’une augmentation de 1,64 million de m3 en période de hautes eaux pour le remplissage des réserves.
« 24. Dans ces conditions, comme le soutiennent les associations requérantes, le projet en litige ne respecte pas la logique de substitution prévue par la disposition C22 du SDAGE. Plus généralement, en permettant de revenir à des niveaux de prélèvements semblables, voire supérieurs, à ceux du début des années 2000, le projet n’est pas associé à de réelles mesures d’économie d’eau et ne tient pas compte des effets prévisibles du changement climatique, contrariant ainsi les objectifs et orientations du SDAGE susmentionnés, en particulier l’orientation C dans son ensemble, qui impose d’ « Agir pour assurer l’équilibre quantitatif », et ses principes fondamentaux 5 et 6, qui imposent de promouvoir une gestion économe, durable et partagée de la ressource en eau en tenant compte des effets prévisibles du changement climatique. Par ailleurs, au regard de ces éléments et compte tenu des insuffisances de l’étude d’impact relevées ci-dessus, il n’est pas établi que le projet respecterait les principes fondamentaux 7 et 8 du SDAGE, cités dans la disposition C22, selon lesquels les projets d’aménagement ne doivent pas conduire à la détérioration des masses d’eau. Par suite, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l’arrêté attaqué est incompatible avec le SDAGE Adour-Garonne.»
Donc pour tout porteur de projet :
- il faut vraiment suivre le SDAGE et, s’il existe, le SAGE à la lettre
- avec des études récentes
- un argumentaire solide sur chaque point de ces documents
- une anticipation des mesures de changement climatique
- un calcul des masses d’eau concernées qui n’est pas biaisé et sur ce point je renvoie à l’intéressante analyse du juge au point 23. ci-avantute
- et des mesures d’économie d’eau
Source (les liens ci-dessous renvoient vers le site dudit TA) :
TA Poitiers, 3 octobre 2023, n° 2101394
TA Poitiers, 3 octobre 2023, n° 2102413
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