La gestion de fait, ultime reste de l’ancienne responsabilité personnelle et pécuniaire (« RPP ») appliquée à ceux qui ne sont pas comptables patents (I.A.)… a survécu à la reforme entrée en vigueur en 2023, via sa transformation en infraction financière, ce que d’ailleurs un arrêt d’octobre 2024 avait illustré (I.B.).

Un premier arrêt avait en matière de gestion de fait été rendu en 2024 par la Cour des comptes, avec en l’espèce une absence de sanction faute de mise en oeuvre possible dans une affaire qui rappelait un peu l’ancien régime de défaut « d’intérêt pratique » (I.C.). Mais on savait que la gestion de fait avait bien 

Or, voici que la Cour des comptes vient de statuer pour une gestion de fait ayant donné lieu à un réquisitoire avant 2023. Et il est clair désormais (pour qui en aurait douté…) que la comptabilité de fait ayant donné lieu à un réquisitoire avant 2023 peut bien donner lieu à une procédure devant la Cour des comptes avec les étapes contentieuses (jugement de gestion de fait ; débet ; quitus ou non…) d’avant 2023 (II). 

I. La gestion de fait, ultime reste de l’ancienne responsabilité personnelle et pécuniaire (« RPP ») appliquée à ceux qui ne sont pas comptables patents… a survécu à la reforme entrée en vigueur en 2023, via sa transformation en infraction financière 

La gestion de fait, régime très intéressant en droit avant 2023 (I.A.), a finalement survécu à la réforme entrée en vigueur en 2023 (I.B.), non sans difficultés de transition (I.C.).

I.A. Rappels très sommaires et simplifiés sur ce qu’était la gestion de fait avant 2023

« Gestion de fait » : l’expression fait peur. Mais, trop souvent, elle demeure confondue, à tort, avec un crime ou un délit. La gestion de fait n’en est que plus dangereuse car, nombre d’élus et de fonctionnaires croient que leur honnêteté les prémunit contre la gestion de fait. Hélas, il n’en est rien…

Ainsi que le savent tous les praticiens de la vie communale, tout transfert d’argent public nécessite l’intervention de deux personnes :

• l’ordonnateur : pour la commune, il s’agit, à titre principal, du (ou de la) maire ;
• le comptable public, qui n’est autre que le receveur municipal (ou “ percepteur ”). Il peut, parfois, être représenté par un régisseur de recettes ou d’avances.

Toute personne qui manie des deniers publics sans être réellement comptable (sans être un comptable patent) était jugée comptable (ou gestionnaire ; c’est un quasi-synonyme) de fait. Ses comptes étaient jugés comme l’étaient ceux des comptables patents (XI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, avant 2023).

Trois conditions sont donc nécessaires à l’existence d’une gestion de fait :

• il faut qu’il y ait maniement ;
• il faut que ce maniement porte sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés ;
• il faut enfin que le manutenteur soit dépourvu d’habilitation pour effectuer les opérations en cause (par de régie de recettes ou de dépenses par exemple ; ou pas de convention dans certains cas ; voir par exemple Cour des Comptes, 24 septembre 1987, Association Madine Accueil)).

Aucun élément intentionnel n’est donc exigé contrairement à ce que l’on voit parfois écrit… (Cour des Comptes, 13 mai 1976, Hospice de Maillane, rec.p. 122 ; Cour des comptes, 5 février 1971, Conseil supérieur de la chasse, rec.p. 62 ; CRC Nord Pas-de-Calais, 19 septembre 2000, Office municipal pour la formation et l’animation à Loos, n° 2000-0550)… même si le juge des comptes prend la bonne foi en considération (Cour des comptes, 7 décembre 1989, Commune de Romanswiller, Rec.p. 167).

Le raisonnement était avant 2023, en fait, assez simple : Si le comptable public payait indûment une dépense, par fraude ou par négligence dans ses vérifications… il devait rembourser le trésor public en puisant dans son compte en banque personnel (régime de la RPP) ! Le même sort était donc réservé à celui qui avait manié des deniers publics sans y être habilité et qui avait donc été “ comptable de fait ”, “ gestionnaire de fait ” :

• la Chambre régionale des comptes (CRC) ou la Cour des comptes lui demandait de présenter ses comptes comme l’aurait fait un comptable public “ officiel ” (“ patent ”). Avec une distinction selon qu’on lui demandait de les présenter en comptabilité publique ou qu’une présentation en comptabilité privée pouvait suffire.
• ensuite, en cas de dépenses injustifiées ou illégales (ou de moindres recouvrements…), le comptable de fait devait puiser dans ses ressources propres pour alimenter ce compte (débet)… et, parfois, il encourrait de plus lourdes sanctions encore (amende, parfois poursuites pour usurpation de fonctions… les risques d’inéligibilité n’existant en revanche plus depuis longtemps en ce domaine).

Il n’est pas rare que des élus ou des agents communaux, en toute bonne foi, s’immiscent dans les fonctions du comptable public. Il en va ainsi, par exemple, lorsque des petites recettes sont encaissées sans “ passer par le comptable ” ni par un régisseur (photocopieuse, fêtes municipales, ventes de dépliants…). De même, dans beaucoup de communes, des associations totalement para‑municipales sont contrôlées et subventionnées par la commune : les juridictions financières estimaient, là encore, que c’étaient là des gestions de fait…

Nombre de gestion de fait sont constituées en dépenses avec un mode d’emploi clair de la Cour des comptes depuis une série d’arrêts du tournant entre la fin des années 80 et le début des années 90 (voir par exemple Cour des comptes, 25 mai 1992, Association Nice-communication, Médecin, Oltra et autres, Rec.p. 59 ; C.cptes, 22 septembre 1988, R., département de la Hte.‑Saône(Rev.Trés., 1989, p. 183.).

La gestion de fait par les recettes, via une association ou non, était moins connue et moins fréquente mais elle n’en était que plus dangereuse.

Voir par exemple :  Cour des comptes, 1er juin 1994, 10 juillet 1995, Association pour le rayonnement de l’Opéra de Paris [Arop] : rev.Trés., n. 1, janv. 1996, p. 35 ; Cour des comptes, 4 avril 1979, Association pour le développement de la Recherche.

Et un certain nombre de gestions de fait ont été considérées comme commises lors de divers montages contractuels en raison de l’arrêt Société Prest’action  (CE, Section, 6 novembre 2009, n° 297877) avant qu’en partie la loi loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 n’y mette bon ordre.

Le présent blog a souvent abordé ces divers points… qui me passionnent depuis longtemps.

I.B. La gestion de fait, sauvée de la disparition, avec le nouveau régime de RGP en vigueur depuis le 1er janvier 2023

La gestion de fait a failli disparaître de la réforme de la responsabilité financière, unifiée entre ordonnateurs et comptables, mise en oeuvre à compter de 2023.

Finalement, la gestion de fait a été sauvée de la disparition par l’ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 et elle se retrouve donc en infraction financière à l’article L. 131-15 du Code des juridictions financières avec la formulation que voici :

La Cour des comptes a d’ailleurs rendu une intéressante décision en matière de « gestion de fait par les recettes » qui confirme que le maintien de la gestion de fait, mais en tant qu’infraction financière, peut donner lieu à des jurisprudences tout à fait classiques avec appréciation des responsabilités de chacun en termes de quantum de la peine.

Source : Cour des comptes, 10 octobre 2024, Commune de Felleries, n° S-2024-1311, aff. n°12 . Voir aussi ici notre article à ce sujet. 

Sur cette réforme de la responsabilité des gestionnaires publics (RGP), voir :

• Un an de responsabilité des gestionnaires publics (RGP ; nouvelle resp. financière) [VIDEO + compléments] 
• Responsabilité des gestionnaires publics : 1e année de jurisprudence de la Cour des comptes [VIDEO « En bref »] 
• Le premier arrêt de la Cour d’appel financière, confirmant la position de la Cour des comptes, donne le ton de ce que sera le nouveau régime de Responsabilité des gestionnaires publics 
• Les juridictions financières publient leur « recueil de jurisprudence 2023 »… le premier depuis la réforme de la RGP 
• et des dizaines d’autres articles sur notre blog

I.C. Un premier arrêt avait en matière de gestion de fait été rendu en 2024 par la Cour des comptes, avec en l’espèce une absence de sanction faute de mise en oeuvre possible dans une affaire qui rappelait un peu l’ancien régime de défaut « d’intérêt pratique ».

La gestion de fait avant 2023 pouvait être constatée mais non sanctionnée, via le régime de « l’absence d’intérêt pratique ». Il est possible que la Cour des comptes maintienne pour l’avenir cette jurisprudence de bon sens. Mais voici, à la place ou en plus donc de l’hypothèse d’absence d’intérêt pratique, la Cour des comptes décide que faute de pouvoir résoudre une gestion de fait commise en 2023 par la procédure actuelle… s’impose, pour le juge, selon ce dernier, une absence de sanction à ce titre. 

I.C.1. L’ancien régime d’absolution, via le « défaut d’intérêt pratique », faute de doute sur la réalité des mouvements financiers et sur le fait que les comptes étaient équilibrés

De loin en loin, mais avec constance, il était, sous l’ancien régime de responsabilité, jugé que (C. comptes, 21 décembre 2015, Dir. générale du Trésor/Caisse des dépôts et consignation, n° S-2015-1777, Rec. 146) :

« le juge des comptes peut s’abstenir de déclarer une gestion de fait lorsqu’une telle déclaration, pour des raisons de droit ou de fait, ne présente pas d’intérêt pratique […]

[…], lorsque les irrégularités ont cessé, que les opérations sont connues dans leur détail et que les faits ne paraissent pas mériter sanction »

Citons également sur ce point la circulaire n° 08-016-M0 du 1^er avril 2008 relative aux conventions de mandats passées par des collectivités et établissements publics locaux et au maniement des fonds publics par une personne privée et qui rappelait cet état du droit :

« Par ailleurs, le juge des comptes peut, tout en constatant l’absence de titre légal, déclarer un non-lieu à gestion de fait en l’absence d’intérêt pratique de cette dernière. Ainsi, est dépourvue d’intérêt pratique la déclaration de gestion de fait lorsqu’il a été mis fin aux opérations irrégulières et que les fonds ont été intégralement reversés à l’appui des justificatifs auprès du comptable public. »

Il en résulte qu’à supposer même que les éléments constitutifs de la gestion de fait aient été réunis, la Cour des comptes admettait qu’un non-lieu à statuer fût prononcé lorsque la procédure ne présentait aucun intérêt pratique, notamment lorsque les opérations irrégulières, alternativement :

• étaient connues dans leur détail ;
• ne paraissaient pas mériter une sanction ;
• avaient cessé.

Cela dit, il n’était pas toujours aisé de plaider en ce sens…

I.C.2. Faute de pouvoir résoudre une gestion de fait commise en 2023 par la procédure actuelle… s’était imposée pour la Cour, en février 2024, une absence de sanction à ce titre.

Cela a été exposé ci-avant : aux termes de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, puis de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, les comptables publics avaient — et ont encore — le monopole du recouvrement des recettes publiques (sous réserve, et sous leur contrôle, des régies de recettes voire, avec leur accord, de mandats).

Cela dit, les personnes publiques :

« recourent depuis de nombreuses années à des tiers pour le paiement de leurs dépenses ou l’encaissement de leurs recettes par la voie du mandat de l’article 1984 du code civil. Ces tiers cocontractants interviennent donc à la place du comptable public sans pour autant avoir été désignés régisseurs. Cette pratique a prospéré sans encadrement réglementaire »
(instruction budgétaire 17-0005 du 9 février 2017 ; certes applicable aux collectivités locales mais qui commente une disposition législative commune à l’Etat et aux collectivités locales)

Les mandats ainsi accordés par les comptables publics à des tiers pour le recouvrement de leurs recettes étaient favorablement accueillis par la Cour des comptes (voir par exemple : C. comptes, 24 octobre 1991, Société SUR, Revue du Trésor 1992 page 136 ; C. comptes, 9 juillet 1992, Compagnie des eaux de l’Ozone, Syndicat intercom- munal des eaux de Damazan-Buzet, Rec. C. comptes 71, La Revue du Trésor 1992 page 815 ;  voir aussi Michel Lascombe, Professeur à l’IEP de Lille, et Xavier Vandendriessche, Professeur à l’université Lille 2, La notion de recettes publiques, la gestion de fait et les contrats contenant un mandat financier, in AJDA 2009, p. 2401 ; voir aussi l’arrêt classique mais daté Cour des Comptes, 24 septembre 1987, Association Madine Accueil).

Hélas, le Conseil d’Etat a mis fin à ces souplesses (CE, 13 février 2007, avis non contentieux n° 373788 et, surtout, CE, Section, 6 novembre 2009, Société Prest’action, req. n° 297877).

Cette jurisprudence a même été ensuite étendue par un TA aux fractions de redevance perçues en assainissement pour le délégant (dites dans le langage courant « surtaxes »), ce qui est tout de même discutable (TA Grenoble, 10 juillet 2014, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Glovettes et autres, req. n° 1003080-1104936).

Il en a résulté d’assez nombreuses gestions de fait même si les juges financiers, pour des opérations claires et achevées, a assez souvent considéré Il en résulte donc une gestion de fait, sauf manque d’intérêt pratique à déclarer une telle gestion de fait (voir ci-avant).

Au total, il en résulte :

• qu’en principe, les comptables publics sont seuls chargés du recouvrement des créances publiques ;
• mais que par exception, lorsqu’une loi le prévoit, ils peuvent confier un mandat pour le recouvrement de leurs créances (mandat stricto sensu ou régie de recettes) voire de leurs dépenses.

Notamment, l’article 22 du décret n° 2012-1246 du 27 novembre 2012 est venu préciser que, dans les cas et dans les conditions prévues par la loi, une personne morale de droit public pouvait, après avis du comptable assignataire, confier par convention de mandat la gestion d’opérations d’encaissement ou d’opérations de paiement à une autre personne morale de droit public.

Puis, l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 est venu élargir la possibilité d’accorder des mandats.

Depuis cette loi n°2014-1545, l’article L. 1611-7-1 du CGCT prévoit qu’un contrat suffit dorénavant à porter habilitation du cocontractant pour percevoir des redevances de stationnement sans que la création d’une régie de recettes ne soit imposée, sous réserve d’un avis conforme du comptable public et d’un contrôle ponctuel :

« A l’exclusion de toute exécution forcée de leurs créances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite, confier à un organisme public ou privé l’encaissement :

« 1° Du produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ;

« 2° Du revenu tiré des immeubles leur appartenant et confiés en gérance, ou d’autres produits et redevances du domaine dont la liste est fixée par décret ;

« 3° Du revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement ou de tout autre service public dont la liste est fixée par décret.

« La convention emporte mandat donné à l’organisme d’assurer l’encaissement au nom et pour le compte de la collectivité territoriale ou de l’établissement public mandant. Elle prévoit une reddition au moins annuelle des comptes et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le paiement par l’organisme mandataire du remboursement des recettes encaissées à tort.

« Les dispositions comptables et financières nécessaires à l’application du présent article sont précisées par décret. »

NB : pour l’Etat et ses établissements, voir l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises (II à IV).

S’y ajoutèrent les domaines déjà visés par la loi elle-même : produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ; revenu tiré des immeubles appartenant aux collectivités (ou à leurs groupements) et confiés en gérance; revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement.

Par ailleurs, les articles D. 1611-32-1 et suivants du CGCT précisèrent les modalités comptables et financières du mandat qui peut être accordé.

Donc, dans la plupart des cas, nous avions la solution pour l’avenir : faire une régie de recettes (solution en régie) ou de dépenses, voire une convention de mandat (au profit d’une personne publique ou privée ; voire en régie personnalisée).

… mais quid de l’existant ? Qu’en est-il en cas de contentieux en cours en matière de gestion de fait de ces deniers publics ?

En pareil cas, la bonne ligne de défense semblait être de poser que l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, précitée, IV et V… valait soit validation législative (certes qui eût mérité d’être plus explicite) soit au minimum validation validation (en termes de régularité financière et non de légalité) des opérations financières de recouvrement des recettes de ce stationnement sur voirie, de surface. Et tel, fort heureusement, a été la position de la Chambre régionale des comptes de PACA dans un jugement particulièrement détaillé que voici :

CRC PACA, 19 août 2016, Commune de N., jugement n°2016-0042.

Voir aussi notre article écrit alors :

• Stationnements sur voirie : une CRC juge que la loi de 2014 vaut bien base légale pour les opérations financières de recouvrement de recettes faites sans régie de recettes par un concessionnaire).

Une autre décision rendue par la Cour des comptes, cette fois, avait admis que manier des fonds publics (sommes à recouvrer à la suite d’un contentieux ou d’une transaction) via les comptes CARPA entre avocats n’était pas constitutif d’une gestion de fait.

Voici cette décision : Cour des comptes, 12 avril 2019, ONIAM, n° S2019-812

Voir notre article écrit alors :

• Sommes à recouvrer par des collectivités publiques ensuite de contentieux ou de transaction : il est possible, finalement, de passer par les comptes CARPA entre avocats 

Mais cet 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 a aussi traité des conventions en cours :

« […]
« IV.-Les conventions de mandat en cours à la date de publication de la présente loi, conclues par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics sur le fondement de l’article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales, sont rendues conformes aux dispositions du même article L. 1611-7, tel qu’il résulte du I du présent article, au plus tard lors de leur renouvellement.
« V.-Les conventions de mandat en cours à la date de publication de la présente loi, conclues par l’Etat, ses établissements publics, les groupements nationaux d’intérêt public, les autorités publiques indépendantes, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, sont rendues conformes, selon le cas, aux dispositions de l’article L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu’il résulte du II du présent article, ou aux dispositions du III, au plus tard lors de leur renouvellement. »

Logiquement, le Conseil d’Etat ne pouvait alors que constater que, par ce régime, « le législateur a notamment entendu que les conventions de mandat en cours à la date de publication de cette loi soient mises en conformité avec les conditions qu’elles édictent sans délai et, au plus tard, à la date de leur renouvellement. »

Dès lors, posa en 2021 la Haute Assemblée, ces dispositions :

« ne sauraient avoir pour effet de donner une base légale à une convention de séquestre, conclue antérieurement à celles-ci, qui ne comporte aucune clause de renouvellement et n’a pas été mise en conformité avec les conditions qu’elles édictent.»

En l’espèce, il s’agissait d’une convention signée en 1998, entre Voies navigables de France (VNF) et la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), tous deux soumis aux règles de la comptabilité publique en vertu de leurs statuts, avec création d’un fonds spécial destiné à garantir les engagements accordés par la Société de cautionnement mutuel de la batellerie artisanale (SCMBA) lors des opérations d’emprunts réalisées par les sociétaires de cette dernière auprès d’établissements bancaires.

A cette fin, une convention dite de séquestre avait été signé en 1999 entre la CNBA, VNF, les banques intéressées et un office notarial, chargé de contrôler l’exigibilité des dettes garanties, le respect des conditions initiales d’octroi de prêts et le respect de la procédure de mise en jeu de la garantie.

Le caissier de l’office notarial, également signataire de cette convention, avait été désigné comme tiers séquestre.

La Cour des comptes a relevé que ce caissier ne disposait pas d’une autonomie réelle dans le maniement des fonds puisqu’il ne pouvait agir que dans les limites étroites définies par la convention : les fonds étaient donc bien encore publics et devaient donc donner lieu encore à séparation entre ordonnateurs et comptables.

Oui mais n’y avait-il pas convention de mandat ?

Peut-être, répond le Conseil d’Etat, mais encore eût-il alors fallu :

1. se mettre à jour (sans délai en l’espèce faute de date de renouvellement) des exigences de l’article 40 de la loi du 20 décembre 2014
2. appliquer les termes de ladite convention et notamment rendre compte, faute de quoi il y a gestion de fait

Or, aucune de ces deux conditions (cumulatives) n’a été respectée en l’espèce. Citons le Conseil d’Etat sur ce point en 2021 :

« 10. Pour écarter le moyen tiré de ce que, par les dispositions citées au point précédent, le législateur aurait donné une base légale au dispositif litigieux, la Cour des comptes a jugé, qu’en l’absence de toute clause de renouvellement, la convention de séquestre du 7 janvier 1999 aurait dû être mise sans délai en conformité avec la loi du 20 décembre 2014 et que, faute de l’avoir été, cette convention ne pouvait, même à titre rétroactif, être considérée comme ayant validé le dispositif litigieux. En statuant ainsi, la Cour n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur de qualification juridique. Elle n’a pas non plus commis d’erreur de droit en jugeant, pour écarter la loi du 20 décembre 2014, que le tiers séquestre s’était en tout état de cause dépouillé de son titre légal en n’appliquant pas les termes de la convention du 7 janvier 1999.

« 11. En troisième lieu, la Cour des comptes a relevé, dans l’arrêt attaqué, qu’en tout état de cause, dans l’hypothèse où il serait admis que la convention de séquestre du 7 janvier 1999 habilitait l’office notarial à détenir et manier des fonds publics, le tiers séquestre s’était dépouillé de son titre légal en n’appliquant pas les termes de cette convention, d’une part en ne rendant aucun compte de l’emploi des fonds entre 2005 et 2016, alors que la reddition annuelle des comptes et des pièces justificatives les appuyant s’imposait, et, d’autre part, en ne reversant pas aux établissements publics les sommes récupérées à titre de recouvrement sur les débiteurs défaillants, pas davantage que les fonds correspondant à des garanties devenues sans objet. Elle a également relevé que ni VNF, ni la CNBA ne disposaient d’éléments permettant de connaître exactement les opérations effectuées sur leurs fonds placés sous séquestre. En statuant ainsi, la Cour des comptes n’a, au terme de ses constatations souveraines, ni dénaturé les stipulations de la convention de séquestre ou les autres pièces du dossier qui lui était soumis, ni entaché sa décision d’une contradiction de motifs. »

A noter : cette décision était intéressante aussi pour les questions de gestion de fait « de longue main » (i.e. par ceux qui ont manié ces fonds non pas directement, mais par le contrôle qu’ils ont sur ceux qui ont commis concrètement la gestion de fait, à savoir les comptable de fait « de brève main ». Pour deux exemples assez récents sur ce point, voir par exemple : CE, 28 septembre 2016, GCS des urgences de la Côte fleurie, n° 385903, publié au rec. ; Cour des comptes, arrêt d’appel, 16 novembre 2017, Gestion de fait présumée des deniers de la ville de Paris « Association La Ruche du 4 », n° S-2017-3657 ; arrêt lui-même censuré par CE, 26 juin 2019, n° 417386, publié au rec.).

Ce régime, pose le Conseil d’Etat, s’applique aux comptables de fait  « de longue main », alors même que cette personne aurait cessé ses fonctions peu après le début de la période non prescrite et que, pour l’essentiel de cette période, elle n’était plus en fonctions (ce qui est normal en gestion fait que l’on soit de brève ou de longue main, mais parfois on sauve ceux qui n’ont eu que de brèves périodes de ce type via « l’absence d’intérêt pratique » à déclarer la gestion de fait).

Conclusions en 2021 :

• les conventions de mandat pré-existantes à la loi de 2014 devaient être mises à jour au plus tard lors de leur renouvellement, mais faute de date de renouvellement, c’est « sans délai » (ou en tous cas à bref délai car le juge eût sans doute accepté un « délai raisonnable ») que cette mise à jour eût du être faite
• ce régime s’applique aux conventions de séquestre et aux autres conventions proches 
• ne pas respecter les termes essentiel de la convention de mandat, c’est encore commettre une gestion de fait
• en ces domaines, le juge peut être sévère pour un comptable de fait de brève main, mais aussi pour un comptable de fait de longue main (application à ce dernier alors même qu’il aurait cessé ses fonctions peu après le début de la période non prescrite et que, pour l’essentiel de cette période, elle n’était plus en fonctions).

Source : CE, 30 décembre 2021, n°436340, à publier aux tables du rec. 

Voici que cette même affaire est revenue en février 2024 à  à la Cour des comptes. L’arrêt, précité, du Conseil d’Etat de 2021 n’avait pas prévu de renvoi vers la Cour des comptes. Le pourvoi du requérant avait été rejeté et la gestion de fait confirmée.

Mais la gestion de fait imposait (au moins) deux décisions de Justice :

• une pour déclarer la gestion de fait et, l’autre, après présentation des comptes (et parfois re-vote de leur approbation, pour schématiser) ;
• une nouvelle décision de Justice pour examiner ces comptes et éventuellement condamner à un débet voire en sus une amende (avant un quitus final)

L’affaire commencée sous l’ancien régime, appelait un nouvel arrêt de la Cour des comptes sous le nouveau régime.

Avec bien sûr application au besoin de la nouvelle loi in mitius, mais ce n’est pas exactement ainsi que se pose la question.

Sous l’ancien régime, les comptables de faits, dûment revêtus de robes de bure et une corde à leur cou, eussent dû présenter leurs comptes, au besoin payer un débet, voire une amende, avant un quitus.

Autant de vestiges d’un type de responsabilité qui n’existent plus.

Mais ce n’est pas pour autant que la Cour des comptes de 2024 ne serait pas compétente pour en connaître, par principe. Citons les points 7. à 11., très clairs, de la Cour sur ce point :

« 7. Aux termes de l’article 29 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susmentionnée, « Les dispositions relatives au régime de responsabilité des comptables publics patents et assimilés, des comptables de fait, des régisseurs, des trésoriers militaires et des comptables des organismes primaires de sécurité sociale demeurent applicables dans leur version antérieure à la présente ordonnance aux opérations ayant fait l’objet d’un premier acte de mise en jeu de leur responsabilité notifié avant le 1er janvier 2023, lorsque le manquement litigieux a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ».
« 8. Le premier acte de la mise en cause des comptables de fait est le réquisitoire initial du Procureur général près la Cour des comptes du 13 février 2018 susvisé ; il en résulte que, sous la seule condition que le manquement ait causé un préjudice, les dispositions de l’article 60-XI de la loi du 23 février 1963 susmentionnée s’appliquent.
« 9. En toute hypothèse, une amende pour immixtion irrégulière dans les fonctions de comptable public peut être prononcée par la Cour des comptes à l’encontre des comptables de fait.
« 10. En application des dispositions combinées des articles L. 131-1 et L. 131-15 du code des juridictions financières (CJF), la Cour des comptes est compétente pour statuer sur les poursuites engagées à l’encontre des comptables de fait. De même, aux termes de l’article L. 131-21 du CJF, « La chambre du contentieux exerce les compétences juridictionnelles dévolues à la Cour des comptes. » Ces dispositions sont transposables aux affaires de gestion de fait, lesquelles étaient apurées par le juge des comptes sur le même fondement juridique issu de l’article 60 de la loi du 23 février 1963.
« 11. En conséquence de ce qui précède, la Cour des comptes, chambre du contentieux, saisie par l’effet des réquisitions des 13 février 2018, 23 octobre 2018 et 14 mars 2023 est compétente pour statuer sur la présente affaire n° 925. »

Sauf que :

• les personnes mises en cause, déclarées gestionnaires de fait, ne peuvent plus par le débet résoudre un éventuel trou dans la caisse
• il n’y a pas de préjudice financier et sur ce point (détaillé au point 16 de cette décision de février 2024) on retrouve un peu le même raisonnement que pour l’ancienne solution de « défaut d’intérêt pratique »… on notera cela dit que l’absence de préjudice financier comme élément de constitution ou non de l’infraction de gestion de fait dans le nouveau régime n’allait dans la nouvelle rédaction pas de soi. 
• le juge financier prend également en compte le point de savoir si les personnes poursuivies devant lui ont, ou n’ont pas (comme en l’espèce), des moyens en leur possession de mettre fin à la gestion de fait (ce qui en termes d’appréhension de l’élément intentionnel de l’infraction financière est logique et, même, bienvenu).

Citons la Cour :

« 14. Des éléments comptables produits par M. Y et Mme X, il ressort que les fonds détenus par l’office notarial et déposés à la Caisse des dépôts et consignations ou conservés dans sa caisse n’ont été affectés pendant la période de la gestion de fait arrêtée par la Cour des comptes, du 13 février 2008 au 30 septembre 2019, par aucune recette ni dépense ; les seules variations observées sont celles de la valeur unitaire des valeurs détenues ; ces variations ont entrainé une augmentation du portefeuille initial de 105 951,69 € à 109 812,26 € entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2013, puis une diminution de cette valeur constatée à 108 425,02 € au 31 décembre 2019 ; dans le même temps, le montant de l’encaisse à l’étude notariale est resté stable à 526,68 €.
« 15. Le compte reprenant ces éléments a été communiqué aux gestionnaires de fait ; M. Y, M. B et Mme X se le sont approprié ; M. Z se l’est approprié avec réserves et l’office notarial n’a pas répondu ; à défaut de contestation le compte résumé ci-avant est arrêté comme compte de la gestion de fait déclarée par l’arrêt de la Cour des comptes du 30 septembre 2019 susvisé.
« 16. Selon les faits mis au jour par l’instruction, les fonds irrégulièrement détenus hors la caisse de VNF et de la CNBA n’ont fait l’objet d’aucun mouvement ; leur sécurité est assurée par leur conservation confiée à la Caisse des dépôts et consignations et à un officier public et ministériel ; la propriété de VNF et de la CNBA n’est ni contestée ni en péril ; la situation actuelle, pour irrégulière qu’elle soit, n’est constitutive d’aucun préjudice financier pour VNF ou pour la CNBA.
« 17. Les voies de régularisation de cette situation, soit par la conclusion d’une convention en la forme, permise par les dispositions de l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, soit par la réintégration des fonds dans la caisse des deux organismes, ne dépendent en aucune manière des comptables de fait, mais des autorités actuelles de VNF ainsi que du ministère chargé de l’environnement, comme successeur de la CNBA désormais dissoute, cette seconde voie de régularisation restant, au demeurant, subordonnée à l’accord des banques dont les prêts resteraient encore garantis.
« 18. Il résulte de ce qui précède, qu’en l’absence de préjudice financier, les dispositions relatives au régime de responsabilité des comptables publics et des comptables de fait dans leur version antérieure à l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2023, de l’ordonnance du 23 mars 2022 susmentionnée, ne peuvent être mises en oeuvre dans la présente espèce ; dès lors, il n’y a pas lieu de statuer sur le compte de la gestion de fait. »

Bref, en matière de RGP, c’est gestion de fait insoluble ; sanction dissoluble… préjudice introuvable, amende improbable. 

Source :

Cour des comptes, 28 février 2024, VNF et CNBA, aff. n° 925, n° S-2024-0221

II. Voici que la Cour des comptes vient de statuer pour une gestion de fait ayant donné lieu à un réquisitoire avant 2023. Et il est clair désormais (pour qui en aurait douté…) que la comptabilité de fait ayant donné lieu à un réquisitoire avant 2023 peut bien donner lieu à une procédure devant la Cour des comptes avec les étapes contentieuses (jugement de gestion de fait ; débet ; quitus ou non…) d’avant 2023 .

NB : 

• le point de savoir dans quelles limites l’art dispense de la concurrence n’est pas aisé. Voir notamment ici.
• mais au minimum ne faut-il pas compenser dépenses et recettes sans comptabilisation ni faire encaisser des recettes publiques par une personne privée sans mandat exprès (avec des mentions précises) à cet effet…. Voir ici par exemple .

Source

Cour des comptes, 14 novembre 2024, Gestion de fait des deniers de la commune de St-Ouen sur Seine , n°S-2024-1392, aff. 926