Une association perçoit des loyers de sous-location de locaux communaux mis à sa disposition. Sont-ce des recettes publiques ? Il y a-t-il gestion de fait ?

C’est un important arrêt en matière de gestion de fait par les recettes que vient de rendre le Conseil d’Etat.

L’émotion était assez grande depuis que la Cour des comptes avec, disons, une grande sévérité, avait estimé que si une association perçoit des loyers de sous-location de locaux communaux mis à sa disposition… il y a là recettes publiques et donc gestion de fait (sévérité que l’on retrouvait par le fait qu’en sus la Cour a estimé qu’il n’y avait pas là matière à défaut d’intérêt pratique de la déclaration de gestion de fait).

Voir :

 

Fort heureusement, par un arrêt à publier en intégral au recueil Lebon, le Conseil d’Etat a cassé cet arrêt en estimant qu’il n’y avait pas en l’espèce lieu de déclarer une gestion de fait. Sous un certain nombre de réserves, de telles recettes de sous location ne sont donc pas des recettes publiques, et il n’y a donc pas lieu à gestion de fait.

 

I. Rappels sur ce qu’est la gestion de fait par les recettes

 

“ Gestion de fait ” : l’expression fait peur. Mais, trop souvent, elle demeure confondue, à tort, avec un crime ou un délit. La gestion de fait n’en est que plus dangereuse car, nombre d’élus et de fonctionnaires croient que leur honnêteté les prémunit contre la gestion de fait. Hélas, il n’en est rien…

Ainsi que le savent tous les praticiens de la vie communale, tout transfert d’argent public nécessite l’intervention de deux personnes :

  • l’ordonnateur : pour la commune, comme dans cette affaire qui concernait la ville de Paris, il s’agit, à titre principal, du (ou de la) maire ;
  • le comptable public, qui n’est autre que le receveur municipal (ou “ percepteur ”). Il peut, parfois, être représenté par un régisseur de recettes ou d’avances.

 

Cette distinction est actuellement consacrée par le décret du 7 novembre 2012 (article 18).

Et toute personne qui manie des deniers publics sans être réellement comptable (sans être un comptable patent) sera jugé (ou plutôt ses comptes seront jugés) comme le sont les comptes des comptables patents (XI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963).

Trois conditions sont donc nécessaires à l’existence d’une gestion de fait :

  • il faut qu’il y ait maniement ;
  • il faut que ce maniement porte sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés ;
  • il faut enfin que le manutenteur soit dépourvu d’habilitation pour effectuer les opérations en cause (par de régie de recettes ou de dépenses par exemple ; ou pas de convention dans certains cas ; voir par exemple Cour des Comptes, 24 septembre 1987, Association Madine Accueil)).

 

Aucun élément intentionnel n’est donc exigé contrairement à ce que l’on voit parfois écrit… (Cour des Comptes, 13 mai 1976, Hospice de Maillane, rec.p. 122 ; Cour des comptes, 5 février 1971, Conseil supérieur de la chasse, rec.p. 62 ; CRC Nord Pas-de-Calais, 19 septembre 2000, Office municipal pour la formation et l’animation à Loos, n° 2000-0550)… même si le juge des comptes prend la bonne foi en considération (Cour des comptes, 7 décembre 1989, Commune de RomanswillerRec.p. 167).

Le raisonnement est en fait assez simple : Si le comptable public paye indûment une dépense, par fraude ou par négligence dans ses vérifications… il devra rembourser le trésor public en puisant dans son compte en banque personnel ! Le même sort sera réservé à celui qui aura manié des deniers publics sans y être habilité et qui aura donc été “ comptable de fait ”, “ gestionnaire de fait ” :

  • la Chambre régionale des comptes (CRC) lui demandera de présenter ses comptes comme l’aurait fait un comptable public “ officiel ” (“ patent ”).
  • ensuite, en cas de dépenses injustifiées ou illégales (ou de moindres recouvrements…), le comptable de fait devra puiser dans ses ressources propres pour alimenter ce compte (débet)… et, parfois, il encourra de plus lourdes sanctions encore (amende, parfois poursuites pour usurpation de fonctions… les risques d’inéligibilité n’existant en revanche plus en ce domaine).

 

Il n’est pas rare que des élus ou des agents communaux, en toute bonne foi, s’immiscent dans les fonctions du comptable public. Il en va ainsi, par exemple, lorsque des petites recettes sont encaissées sans “ passer par le comptable ” ni par un régisseur (photocopieuse, fêtes municipales, ventes de dépliants…). De même, dans beaucoup de communes, des associations totalement para‑municipales sont contrôlées et subventionnées par la commune : les CRC estiment, là encore, que ce sont des gestions de fait…

Nombre de gestion de fait sont constituées en dépenses avec un mode d’emploi clair de la Cour des comptes depuis une série d’arrêts du tournant entre la fin des années 80 et le début des années 90 (voir par exemple Cour des comptes, 25 mai 1992, Association Nice-communication, Médecin, Oltra et autres, Rec.p. 59 ; C.cptes, 22 septembre 1988, R., département de la Hte.‑Saône(Rev.Trés., 1989, p. 183.).

La gestion de fait par les recettes, via une association ou non, est moins connue et moins fréquente mais elle n’en est que plus dangereuse.

Voir par exemple :  Cour des comptes, 1er juin 1994, 10 juillet 1995, Association pour le rayonnement de l’Opéra de Paris [Arop] : rev.Trés., n. 1, janv. 1996, p. 35 ; Cour des comptes, 4 avril 1979, Association pour le développement de la Recherche.

 

 

II. L’apport de cet arrêt

 

Mais ces recettes de sous location étaient-elles des deniers publics ?

Entre 2010 et 2012, l’association  » La Ruche du 4  » a sous-loué à des tiers la salle polyvalente de l’Espace d’Animation des Blancs-Manteaux qu’avait mis à sa disposition la mairie du quatrième arrondissement de Paris par conventions d’occupation du domaine public et moyennant le versement d’une redevance d’occupation du domaine dont le tarif était réglementé par délibération du Conseil de Paris.

Le Conseil d’Etat est venu enfin tracer une frontière claire sur la notion de recettes publiques servant à caractériser la gestion de fait par les recettes :

  • s’il s’agit de produits ou revenus, dont l’administration a entendu confier l’encaissement à un organisme, correspondant à la fourniture d’un bien ou d’un service par l’administration elle-même… la recette est publique (et donc il peut y avoir gestion de fait par les recettes sauf à constituer une régie de recettes … ou parfois à conclure une convention avec mandat en ce domaine sous diverses conditions)
  • s’il s’agit de sommes correspondant au produit que le cocontractant tire de son activité propre d’exploitation d’un bien ou d’une prestation de services… la recette n’est pas publique et il n’y a pas gestion de fait. Cette dernière catégorie est vue assez largement par le Conseil d’Etat puisqu’en l’espèce le juge estime qu’il n’y a pas eu gestion de fait au titre de ces recettes de sous-locations, en dépit du tarif voté en conseil de Paris :
    • « Alors même que la redevance versée à la mairie, fixée par les conventions d’occupation du domaine public signées avec elle en conformité avec la délibération du Conseil de Paris n° 1978 – M 777 du 11 septembre 1978, non réévaluée jusqu’en décembre 2012, était fortement inférieure au prix facturé par l’association, non encadré par les contrats passés avec la mairie, les recettes tirées par l’association de cette activité, qui n’est pas un service public communal, estimées à près de 167 000 euros, correspondent à la prestation de services accomplie par elle.»

 

Voici cet arrêt :

 

Conseil d’État

N° 417386
ECLI:FR:CECHR:2019:417386.20190626
Publié au recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
Mme Coralie Albumazard, rapporteur
M. Stéphane Hoynck, rapporteur public
SCP POTIER DE LA VARDE, BUK LAMENT, ROBILLOT, avocats

Lecture du mercredi 26 juin 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu les procédures suivantes :

Par un jugement n° 2016-0031 du 14 octobre 2016, la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a décidé qu’il n’y avait pas lieu de déclarer une gestion de fait à raison des faits constatés dans le cadre de la gestion des deniers de la Ville de Paris, mettant en cause l’association  » La Ruche du 4  » pour le recouvrement de recettes de sous-location de l’Espace d’animation des Blancs Manteaux, appartenant au domaine public de la Ville de Paris.

Par un arrêt n° S2017-3657 du 16 novembre 2017, la Cour des comptes a, sur appel du procureur financier près la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France, d’une part, infirmé ce jugement en ce qu’il a conclu au défaut d’intérêt pratique de la déclaration de gestion de fait, et, d’autre part, déclaré Mme C…E…, ancienne présidente de l’association  » La Ruche du 4 « , Mme G…H…, ancienne maire du quatrième arrondissement de Paris, pour la période du 29 septembre 2010 au 3 juillet 2012, et Mme F…A…et M. D…B…, anciens directeurs généraux des services de la mairie du quatrième arrondissement, chacun pour les seules opérations qui correspondent à leur période d’activité personnelle, respectivement du 29 septembre 2010 à la fin du mois de mai 2011 et du 1er juin 2011 au 3 juillet 2012, conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de la Ville de Paris.

1° Sous le numéro 417386, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 janvier et 17 avril 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B…demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d’appel et de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le numéro 417387, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 janvier et 17 avril 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, Mme A…demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d’appel et de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code des juridictions financières ;
– la loi n° 63-156 du 23 février 1963, notamment son article 60 ;
– le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, Robillot, avocat de M. B…et autre ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des termes de l’arrêt attaqué qu’entre le 29 septembre 2010 et le 3 juillet 2012, l’association  » La Ruche du 4  » a, à une trentaine de reprises, sous-loué à des tiers la salle polyvalente de l’Espace d’Animation des Blancs-Manteaux qu’avait mis à sa disposition la mairie du quatrième arrondissement de Paris par conventions d’occupation du domaine public et moyennant le versement d’une redevance d’occupation du domaine dont le tarif était réglementé par la délibération du Conseil de Paris n° 1978 – M 777 du 11 septembre 1978. Par un jugement du 14 octobre 2016, la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a jugé que ces faits caractérisaient une gestion de fait mais a conclu au défaut d’intérêt pratique d’en déclarer les responsables comptables de fait. Par un arrêt du 16 novembre 2017, la Cour des comptes, après avoir relevé, d’une part, que l’association conduisait son activité et disposait de ses ressources sans interférence de la mairie du quatrième arrondissement de Paris ou de la Ville de Paris mais, d’autre part, que les recettes perçues par l’association pour la sous-location de cette salle présentaient le caractère de recettes publiques ainsi que l’avaient retenu les premiers juges, caractérisant ainsi une situation de gestion de fait, a infirmé leur jugement en ce qu’il avait conclu au défaut d’intérêt pratique de la déclaration de gestion de fait et déclaré, en conséquence, conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de la Ville de Paris Mme C…E…, ancienne présidente de l’association  » La Ruche du 4 « , Mme G…H…, ancienne maire du quatrième arrondissement de Paris, pour la période du 29 septembre 2010 au 3 juillet 2012, ainsi que Mme F…A…et M. D…B…, anciens directeurs généraux des services de la mairie du quatrième arrondissement, chacun pour les seules opérations qui correspondent à leur période d’activité dans ces fonctions. M. B…et Mme A… se pourvoient en cassation contre cet arrêt de la Cour des comptes. Il y a lieu de joindre leurs pourvois pour statuer par une même décision.

2. D’une part, aux termes de l’article L. 2343-1 du code général des collectivités territoriales :  » Le comptable de la commune est chargé seul et sous sa responsabilité d’exécuter les recettes et les dépenses, de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui sont dues, ainsi que d’acquitter les dépenses ordonnancées par le maire jusqu’à concurrence des crédits régulièrement accordés « . Aux termes de l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable,  » les comptables publics sont seuls chargés (…) : / Du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités « . Si le troisième alinéa de l’article 14 de ce même décret prévoit que  » les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs mandataires ayant la qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité « , cette disposition ne trouve à s’appliquer qu’aux fondés de pouvoir, aux autres agents relevant des services de la comptabilité publique et aux huissiers de justice en matière de recouvrement désignés par les comptables publics. De même, si l’article 18 de ce décret dispose que  » des régisseurs peuvent être chargés pour le compte des comptables publics d’opérations d’encaissement ou de paiement « , le mandataire d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local, qui n’est pas le préposé du comptable, ne peut être qualifié de régisseur s’il n’est pas nommé dans les conditions fixées par les articles R. 1617-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Ainsi, et sauf dans les cas où la loi autorise l’intervention d’un mandataire, il résulte des dispositions qui précèdent que, sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l’article 14 et de l’article 18 du décret précité, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public, lequel dispose d’une compétence exclusive pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques. En outre, en vertu du principe d’universalité qui régit les finances publiques, des recettes publiques ne peuvent servir à compenser une somme due par l’administration et doivent être intégralement reversées au comptable public.

3. D’autre part, aux termes du premier alinéa du XI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963 :  » Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés (…). / Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. Néanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d’infidélité du comptable de fait, suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications produites « .

4. Pour déterminer si les recettes perçues par un cocontractant de l’administration sont susceptibles de caractériser une gestion de fait, il appartient au juge des comptes de rechercher si, au regard de l’objet du contrat et de l’action du cocontractant, les recettes que ce dernier perçoit peuvent recevoir la qualification de recettes publiques. Tel est le cas lorsque l’administration a entendu confier à un organisme public ou privé l’encaissement de produits ou de revenus correspondant à la fourniture d’un bien ou d’un service par l’administration elle-même, un tel encaissement ne pouvant alors être organisé que dans les conditions prévues par la loi. En revanche, ne peuvent être qualifiées de recettes publiques les sommes correspondant au produit que le cocontractant tire de son activité propre d’exploitation d’un bien ou d’une prestation de services.

5. Il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que l’association  » La Ruche du 4 « , conformément aux contrats passés avec la mairie du quatrième arrondissement de Paris, a déployé une activité de prospection et de contractualisation ayant conduit à l’organisation d’une trentaine de manifestations totalisant environ 110 journées d’utilisation de la salle polyvalente de l’Espace d’Animation des Blancs-Manteaux. Alors même que la redevance versée à la mairie, fixée par les conventions d’occupation du domaine public signées avec elle en conformité avec la délibération du Conseil de Paris n° 1978 – M 777 du 11 septembre 1978, non réévaluée jusqu’en décembre 2012, était fortement inférieure au prix facturé par l’association, non encadré par les contrats passés avec la mairie, les recettes tirées par l’association de cette activité, qui n’est pas un service public communal, estimées à près de 167 000 euros, correspondent à la prestation de services accomplie par elle. Par suite, si les sommes reçues par la mairie en application des contrats passés avec l’association ont le caractère de recettes publiques, au même titre que celles perçues par la mairie du fait de sa propre activité de gestion de la même salle, la Cour a entaché son arrêt d’une erreur de qualification juridique des faits en estimant que les recettes perçues par l’association  » La Ruche du 4  » en contrepartie de son activité propre de location de la salle polyvalente de l’Espace d’Animation des Blancs-Manteaux présentaient le caractère de recettes publiques, sans qu’ait d’incidence à cet égard la question de savoir si, conformément à qui est dit au point 3, la loi autorise l’intervention d’un mandataire, un tel principe ne trouvant pas à s’appliquer aux recettes retirées de son activité propre par un cocontractant de l’administration.

6. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de chacun des pourvois, que M. B…et Mme A…sont fondés à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent.

7. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 3 000 euros à chacun des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt n° S2017-3657 de la Cour des comptes du 16 novembre 2017 est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la Cour des comptes.
Article 3 : L’Etat versera à M.B…, d’une part, et à MmeA…, d’autre part, une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. D…B…, à Mme F…A…et à la procureure générale près la Cour des comptes.
Copie en sera adressée au ministre de l’action et des comptes publics, à Mme C…E…et à Mme G…H….