Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...), Vidéos

Quelles sont les marges de manoeuvre des communes en termes de dénominations de rues ? Et doivent-elles « canceler » les dénominations qui, aujourd’hui, choquent ? [ARTICLE ET VIDEO]

Dénommer une rue, un espace public ou un lieu-dit, relève d’une claire compétence communale (I.A.).

Mais celle-ci s’exerce sous un contrôle du juge (I.B.) portant sur des domaines où les frontières restent difficiles à appréhender (respect des compétences locales au regard des compétences de l’Etat en matière par exemple de relations internationales ; sur le fond contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, y compris en termes de neutralité et de heurt des sensibilités). 

Dans ce domaine, la question des changements de dénomination de ces rues et lieux dont les noms aujourd’hui choquent les sensibilités de notre siècle, soulève une difficulté additionnelle : celle des débats sur la « cancellation » des symboles passés. Dans ce cadre, très intéressantes sont les positions — très différentes — du TA de Pau (II.A.), puis de la CAA de Bordeaux (II.B.), sur l’abrogation des délibérations par lesquelles le conseil municipal de Biarritz a donné le nom « La Négresse » à un quartier et à une rue de la ville.

Voyons cela au fil d’un article un peu détaillé et d’une vidéo plutôt brève.

VIDEO (4 mn 38)

 

https://youtu.be/kY3L3koIhoM

ARTICLE

 

I. Une compétence communale qui s’exerce sous un contrôle du juge portant sur des domaines où les frontières restent difficiles à appréhender (respect des compétences locales au regard des compétences de l’Etat en matière par exemple de relations internationales ; sur le fond contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, y compris en termes de neutralité et de heurt des sensibilités)

 

La commune doit toujours conserver une certaine distance face aux conflits politiques internationaux ou face aux débats politiques qui ne peuvent se rattacher directement aux compétences communales.

De fait, le juge s’avère très strict en ce domaine d’application du principe de neutralité sur les façades des bâtiments publics, et notamment des mairies (pour un résumé récent de l’état de la jurisprudence, voir ici ; pour une application récente à l’ajout du drapeau ukrainien en façade de mairie, voir là).

Certes, nul ne doute de la pleine compétence des communes pour dénommer leurs rues, voies, lieux-dits et autres espaces publics.

 

I.A. Une compétence communale 

Cette compétence dévolue aux communes :

 

I.B. Le contrôle du juge, en ce domaine, porte sur des domaines où les frontières restent difficiles à appréhender (respect des compétences locales au regard des compétences de l’Etat en matière par exemple de relations internationales ; sur le fond contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, y compris en termes de neutralité et de heurt des sensibilités)

Reste que la commune doit sur ce point faire preuve de neutralité, justifier d’un intérêt public local… Nul doute qu’une rue qui serait aujourd’hui nommée du nom d’un criminel de guerre ou d’un criminel contre l’humanité serait, par exemple, un acte illégal. Ou que serait illégale la décision de ne pas abroger ce choix pour l’avenir, en dépit des inconvénients pour les habitants de tout changement de dénomination d’une voirie.

Cela dit, jusqu’où aller ? Avec quelle appréciation au cas par cas pour le juge ?

Par analogie, nombre de décisions esquissent un paysage subtil et complexe en ce domaine, en matière de contrôle des :

 

Mais le cas des dénominations de rue ont donné lieu à des jurisprudences plus éparses :

  • admission du choix de nommer une rue du nom de l’ancien Président de la République J. Chirac (TA Montreuil, 7 juin 2023, n° 2010482)
  • la ville de Nice pouvait donner le nom de son ancien maire, Jacques Médecin, à un « espace » nonobstant les condamnations pénales ayant été infligées à celui-ci :
    • « Considérant que, par la délibération en litige, le conseil municipal de la ville de NICE a attribué la dénomination Espace Jacques Médecin à l’espace délimité par la place Masséna, l’avenue Félix Faure, le boulevard Jean Jaurès et l’allée de la Résistance et de la Déportation ; que la circonstance que Jacques Médecin, maire de Nice de 1966 à 1990 et décédé en 1998, avait fait l’objet de condamnations pénales n’est pas par elle-même de nature à affecter la légalité de la délibération ; que si le préfet des Alpes-Maritimes soutient que l’action de Jacques Médecin suscite la polémique, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est d’ailleurs pas allégué, que l’attribution de son nom à un espace public soit de nature à provoquer des troubles à l’ordre public ou à heurter la sensibilité des personnes ; qu’il n’est pas non plus établi qu’elle porterait atteinte à l’image de la Ville ou du quartier concerné dans des conditions révélant que le conseil municipal aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en prenant la délibération en litige ;
      Source : Cour Administrative d’Appel de Marseille, 5ème chambre – formation à 3, 12/11/2007, 06MA01409, aux tables
  • censure d’un motif trop étroitement politique selon un jugement fort sévère du TA de Melun :
    • « 3. Considérant que, par la délibération du 17 décembre 2014, le conseil municipal de la commune de Villejuif a attribué la dénomination « AG du Professeur L Z » au AG situé dans la zone d’aménagement concertée de Barmonts en lieu et place de la dénomination antérieure qui était celle de « AG L B » et qui avait été attribuée par délibération du 14 février 2008 ;
      4. Considérant, d’une part, que la délibération d’un conseil municipal décidant de donner un nom ou de modifier le nom d’un espace public doit être inspirée par un motif dicté par un intérêt public local ; qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la délibération portant suppression d’une dénomination de l’espace dont elle décide la nouvelle dénomination soit inspirée d’un tel intérêt ; qu’en effet, M. L B a été député communiste de la circonscription dans le ressort de laquelle se situe la commune de Villejuif pendant près de 25 ans ; que la délibération intervient postérieurement aux élections municipales de mars 2014 ayant conduit au changement de majorité dans la commune ; que, de plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal aurait eu l’intention de proposer un nouveau lieu pour recevoir cette dénomination ; que, par suite le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n’est pas fondée sur un motif d’intérêt local doit être accueilli ; que de surcroît, il n’est pas établi que la décision serait dépourvue de tout lien avec les orientations politiques des parties ;
      5. Considérant, d’autre part, que si le préfet du Val-de-Marne fait valoir que la délibération en litige a pu porter atteinte à l’image de la commune, il ne l’établit pas ; que toutefois, il ressort des pièces du dossier que suite à ladite délibération, des manifestations d’hostilité sont intervenues tant dans la commune de la part de citoyens ou de groupes politiques, que dans la presse nationale ou par la prise de positions d’élus au plan local et national ; que les familles tant de M. B que de M. Z ont pris publiquement position ; qu’il s’ensuit que la délibération doit être considérée comme ayant heurté la sensibilité des personnes ;
      6. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la délibération du 17 décembre 2014 en tant qu’elle porte débaptisation de l’espace « L B » doit être annulée ;
      Source : TA Melun, 13 janv. 2016, n° 1501201. 
    • censure de la décision de la ville de Perpignan qui avait décidé en 2022 de dénommer : « Pierre Sergent (1926-1992) Ecrivain-Homme politique » une esplanade du centre-ville. Le TA de Montpellier en ce domaine a en effet estimé que ce choix de dénomination était de nature à heurter de manière significative la sensibilité du public, au-delà de la seule commune de Perpignan, ainsi qu’en attestent notamment la tenue de manifestations rassemblant plusieurs associations, syndicats et partis politiques, ainsi que la publication d’une tribune dans la presse nationale. La commune indiquait avoir souhaité rendre hommage à son parcours de résistant, militaire de la légion étrangère, écrivain et homme politique local. Mais le TA relevait que Pierre Sergent était également connu pour ses actions au sein de l’organisation de l’armée secrète (OAS) métropole lesquelles ont entraîné sa condamnation à mort par contumace en 1962 et 1964 pour des faits de terrorisme (TA Montpellier, 4 février 2025, LDH et autres, n° 2206111, 2301623) 
    • etc.

 

 

II. Dans ce domaine, la question des changements de dénomination de ces rues et lieux dont les noms aujourd’hui choquent les sensibilités de notre siècle, soulève une difficulté additionnelle : celle des débats sur la « cancellation » des symboles passés. Dans ce cadre, très intéressantes sont les positions — très différentes — du TA de Pau, puis de la CAA de Bordeaux, sur l’abrogation des délibérations par lesquelles le conseil municipal de Biarritz a donné le nom « La Négresse » à un quartier et à une rue de la ville. 

 

Les communes doivent-elles « canceler » les dénominations de rue aujourd’hui devenues contraires aux valeurs et au vocabulaire de notre XXIe siècle ?

Nul doute qu’une rue qui serait aujourd’hui nommée du nom d’un criminel de guerre ou d’un criminel contre l’humanité serait, par exemple, un acte illégal. Ou que serait illégale la décision de ne pas abroger ce choix pour l’avenir, en dépit des inconvénients pour les habitants de tout changement de dénomination d’une voirie.

Cela dit, jusqu’où aller ? Avec quelle appréciation au cas par cas pour le juge ? A ces questions, dans une affaire concernant la ville de Biarritz, le TA de Pau puis la CAA de Bordeaux ont adopté des positions différentes.

 

II.A. Jugement du TA de Pau  

Sur ce sujet ô combien délicat, je préfère (lâchement) citer in extenso le communiqué du TA de Pau, diffusé au lendemain de sa décision puis renvoyer à une lecture de la décision du juge, d’une part, et à la conception morale de chacun, d’autre part.

Voici donc ledit communiqué :

«Par jugement du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Pau rejette le recours formé par l’association Mémoires et Partages en vue d’obtenir l’abrogation des délibérations par lesquelles le conseil municipal de Biarritz a donné le nom « La Négresse » à un quartier et à une rue de la ville.
Par deux délibérations en date du 22 octobre 1861 et du 1er juillet 1986, la commune de Biarritz a attribué le nom « La Négresse » à un quartier de la commune, puis a nommé « rue de La Négresse » la nouvelle voie conduisant à la zone artisanale de ce quartier.
L’association Mémoires et Partages a demandé au maire de la commune d’abroger ces délibérations. Le maire ayant refusé de faire droit à cette demande, l’association Mémoires et Partages a saisi le tribunal administratif de Pau d’un recours en annulation dirigé contre le refus du maire.
Rappelant l’historique de la dénomination du quartier biarrot « La Négresse », qui tient son origine, selon les historiens, du surnom donné par les soldats napoléoniens aux alentours des années 1812-1813 à une femme qui servait dans une auberge du quartier, le tribunal a souligné que le conseil municipal de Biarritz a donné ce nom en 1861, dans une perspective mémorielle, en hommage à la personne considérée et à l’histoire locale qui l’accompagne, et non dans le but de présenter de manière dégradante, humiliante ou avilissante une esclave ou descendante d’esclave à la peau noire ou de stigmatiser les membres d’une communauté pour un motif raciste. Le tribunal a en outre relevé qu’il n’était pas établi, ni d’ailleurs allégué, que le nom « La Négresse », utilisé constamment depuis 150 ans, avait été de nature à heurter la sensibilité des habitants de la commune, ni que des réactions du corps social aient dénoncé dans cette dénomination une conception dégradante de l’être humain et qu’il n’avait jamais été remis en cause par les assemblées municipales successives.
Compte tenu du contexte de l’adoption du nom et de ces circonstances, le tribunal a considéré qu’en dépit de l’évolution sémantique du terme « négresse » depuis 1861 vers une connotation péjorative, la dénomination en cause ne pouvait être regardée, dans les circonstances de l’espèce, comme portant atteinte au principe de sauvegarde de la dignité humaine. En conséquence, le tribunal a jugé que la maire de Biarritz n’a pas commis d’erreur de droit en refusant d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal l’abrogation de ces délibérations.»

 

Et ledit jugement tel qu’il ne figure sur le site dudit TA mais que j’ai retrouvé ici sur Doctrine (site payant mais là l’accès est gratuit) :

Jugement n°2002396 du 21 décembre 2023

 

II.B. Arrêt de la CAA de Bordeaux

Saisie en appel, la cour fait droit à la demande de l’association Mémoires et Partages, requérante.

La Cour note tout d’abord que l’explication historique est en réalité discutée :

  • le terme « La Négresse » aurait été attribué à ce quartier, autrefois dénommé « hameau de Harausta », par des soldats napoléoniens au début du XIXème siècle en raison de la présence d’une auberge tenue « par une femme très brune » et aurait supplanté le nom basque à compter de 1851.
  • mais d’autres sources attribuent l’origine du terme à l’expression gasconne « lane gresse », désignant une terre d’argile présente dans cette partie de la commune.

Mais surtout la CAA refuse d’entrer dans ce débat. Elle va juger la décision de refus, à ce jour, en fonction de la légalité à ce jour et, surtout, des sensibilités à ce jour :

« Toutefois, quelle que soit l’origine supposée de ce terme, il est constant qu’à la date de la décision attaquée, il évoque en des termes dévalorisants l’origine raciale d’une femme, de nature à porter atteinte à la dignité de la personne humaine, et peut être perçu par la population, qu’elle soit résidente ou de passage, comme offensant à l’égard des personnes d’origine africaine. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être accueilli.»

En conséquence, la cour annule la décision attaquée et enjoint à la maire de la commune de Biarritz de saisir, dans un délai de trois mois, le conseil municipal, seul compétent pour décider de modifier le nom d’un lieu-dit situé sur le territoire de la commune, pour qu’il procède à l’abrogation des délibérations ayant baptisé « La Négresse » un quartier et une rue de la ville.

Source :

CAA Bordeaux, 6 février 2025, n° 24BX00144.

 

 

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