Zonages tarifaires des services d’eau et d’assainissement collectif : le juge est souple… à la condition d’avoir tout de même un argument fondé sur des différences de situation ou sur l’application des dérogations légales… et pas juste sur une différence historique sans plus de justification que cela… Explication à la faveur d’une nouvelle, et importante, décision du Conseil d’Etat. 

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• I. Le principe d’égalité n’interdit pas sous certaines limites des traitements différents en cas de différences de situation au regard du service 
• II. Pour les services des eaux (alimentation en eau potable et assainissement collectif en tous cas), les zonages tarifaires ont donné lieu à une jurisprudence fort claire 
• III. Les nouveautés de la loi 3DS de 2022
• IV. Encore faut-il avoir tout de même un argument fondé sur des différences de situation ou sur l’application des dérogations légales… et pas juste sur une différence historique sans plus de justification que cela… Ce qui sera singulièrement difficile pour le SPANC… Explication à la faveur d’une nouvelle, et importante, décision de 2025 du Conseil d’Etat. 

 

 

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I. Le principe d’égalité n’interdit pas sous certaines limites des traitements différents en cas de différences de situation au regard du service 

 

C’est un des grands principes qui régissent le droit des services publics  : les usagers doivent être traités sur un pied d’égalité, sans discrimination, s’ils dans la mesure où ils se trouvent dans des situations comparables au regard du service. Cette égalité des usagers est en premier lieu l’égalité d’accès aux services publics locaux. Cette égalité s’applique aussi en matière fiscale, mais avec un cadre différent et sans exigence de proposition au service rendu.

Mais certaines discriminations sont autorisées quand elles répondent à des différences de situation face au service : fixation des tarifs des tickets de restauration scolaire selon le quotient familial ou selon le lieu d’habitation et/ou de contribution… De même une commune a-t-elle pu fixer des tarifs distincts selon que les repas étaient, ou non, commandés avec une certaine avance.

Sources : CE Sect., 9 mars 1951, Soc. concerts du conservatoire, 92004 ; CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Rec. p. 274 ; CE 20 novembre 1964 Nanterre, n° 57435 ; CE 9/3/98 Marignane, 158334 ; TA Versailles 10/4/98 Aussant c/ Sannois, n° 97654 ; CE 25/10/02, X c/ Orange,  n° 251161 ; CE, 3ème sous-section jugeant seule 23 octobre 2009, req. n° 329076… Sur les modulations tarifaires au quotient familial en cas de service public administratif facultatif, voir art. 147 loi n°98-657 du 29/7/98 ; CE, 20 janvier 1989, CCAS de la Rochelle, Rec. p. 8 ; CE, 18 mars 1994, Mme Dejonckeere, Rec. p. 762 et CE, 29 décembre 1997, Communes de Gennevilliers et de Nanterre, Rec. p. 499.

Cela dit, en matière fiscale, le juge est parfois plus souple (pas de différence au service rendu ; plus grande acceptation de critères discriminants) :

• Voir par exemple décision n° 2019-808 QPC du 11 octobre 2019 : Oui le législateur a pu, sans méconnaître la Constitution, exclure l’huile de palme d’un régime fiscal favorable prévu pour les biocarburants 

En matière de voirie, voir l’article L. 2213-6-1 du code général des collectivités territoriales et TA Pau, 29 septembre 2020, n° 1801241,1801357 :

• https://blog.landot-avocats.net/2020/10/06/il-peut-etre-legal-de-faire-payer-lacces-a-une-manifestation-sur-la-voie-publique-autrefois-gratuite-pour-tous-aux-seuls-non-residents/

Attention : des règles particulières existent pour certains services publics, comme par exemple celui des déchets ménagers et autres déchets non dangereux. 

Voir :

• https://blog.landot-avocats.net/2017/05/25/le-conseil-constitutionnel-toujours-plus-permissif-dans-ledification-de-differenciations-tarifaires/

 

 

II. Pour les services des eaux (alimentation en eau potable et assainissement collectif en tous cas), les zonages tarifaires ont donné lieu à une jurisprudence fort claire 

 

Il n’en reste pas moins que la liberté de fixer des tarifs différents sur le périmètre intercommunal demeure s’il « existe entre les usagers des différences de situation appréciables » (résultant de découpages de compétences, ou de différences de contrats issus de communes différentes, par exemple…), ou « qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service commande cette mesure »… et l’arrêt Narbonne Libertés 89 est de ce point de vue une sorte de mètre-étalon des règles en la matière. On devrait le mettre à Sèvres mais en attendant le voici ici : CE, 26 juillet 1996, Ass., Narbonne Libertés 89, rec. T 696.

Il y avait d’un côté la ville, la vieille ville, et de l’autre Narbonne plage, la ville nouvelle, la ville avec des dépenses récentes. Avec une comptabilité analytique pour chaque partie, le juge a admis qu’il y ait deux tarifs différents, l’un pour la vieille ville, l’autre pour Narbonne plage… alors que si on était arrivé (presque) au même résultat par une tarification spéciale résidences secondaires ladite tarification eût été illégale (CE, 28 avril 1993, Cne de Coux : rec., p. 138 ; JCP G 1993, IV, 1775 ; à comparer avec la légalité sous condition de la tarification propre aux piscines via une cotisation annuelle : CE, 14 janvier 1991, Bachelet : rec., p. 13). Rappelons qu’il ne s’agit pas d’être un gros vilain méchant en tarification mais de tenir compte :

• des charges fixes propres à certaines habitations (en droit on doit surtout facturer au m3 mais cette règle, qui se comprend d’un point de vue purement environnemental, ne correspond pas du tout à la réalité de la distribution des coûts…), d’une part,
• et des périodes d’utilisation de l’eau (remplir une piscine l’été et utiliser l’eau surtout l’été est anti-écologique en diable dans les zones à fort stress hydrique, surtout dans les zones à forts conflits d’usages, ce qui est certes un débat énorme en soi), d’autre part.

 

 

La jurisprudence « Narbonne Libertés 89 » a, dans ce cadre, connu une brillante confirmation en 2021, y compris sur des micro-zonages. Avec même une extension des cas de zonages tarifaires. Citons le Conseil d’Etat :

 « la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service commande cette mesure.»

En l’espèce, une délibération de 2015 d’un syndicat mixte modifiait le montant de la redevance d’assainissement collectif mise à la charge de cinq habitations (!), lesquelles étaient déjà raccordées à la station d’épuration, mise en place par le syndicat mixte en 1977, d’une base de loisirs, avant la construction du réseau d’assainissement de la commune ayant permis, à partir de 2013, de raccorder les quatre-vingt-huit autres habitations de la commune à cette station d’épuration.

Dans ces conditions, pose la Haute Assemblée,  compte tenu de cette desserte antérieure par un réseau existant, la délibération litigieuse, en fixant pour ces cinq habitations un tarif de redevance d’assainissement de 0,5 euro par mètre cube d’eau consommée, correspondant au seul coût de fonctionnement des installations déjà existantes, à l’exclusion du coût de remboursement des travaux nécessaires à la création du nouveau réseau d’assainissement collectif de la commune, n’a pas méconnu le principe d’égalité des usagers devant le service public (application donc de Narbonne Libertés 89… une comptabilité analytique, un historique et un cycle d’investissements différents pouvant fonder une différence de situation suffisante pour fonder une différence tarifaire… y compris, on le voit, sur un micro-zonage).

Oui mais n’est-ce pas contraire à l’article L. 210 du code de l’environnement, qui prévoit « le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous » ? Non le droit à l’eau étant un sujet différent de la question relative à sa tarification, pose le Conseil d’Etat très logiquement. Un tel moyen « ne peut être utilement invoqué pour contester la légalité d’une délibération fixant le prix de l’eau ou le montant d’une redevance d’assainissement».

Source : CE, 22 octobre 2021, n° 436256, à mentionner aux tables du recueil Lebon

 

III. Les nouveautés de la loi 3DS de 2022

 

La loi 3DS (n° 2022-217 du 21 février 2022) a réformé, pour l’eau et l’assainissement, les dérogations aux règles d’équilibre des services publics industriels et commerciaux (SPIC) applicables aux EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre.

Voici notre tentative de schématisation à ce sujet (faite à la suite notamment de stimulants échanges avec David-Nicolas Lamothe (Associé du cabinet A Propos) :

Voir aussi :

• 2 VIDEOS complémentaires pour survoler la loi 3DS (n° 2022-217 du 21 février 2022) 
• Loi 3DS et compétences intercommunales (VIDEO avec WEKA comprenant notamment une interview d’Intercommunalités de France [ex-ADCF]) 
• 3DS … garée(s) au JO de ce matin 

 

Me Yann Landot et votre serviteur, nous avons alors fait le point sur ces zonages et les règles en ces domaines, via cette vidéo de 10 mn 43 :

https://youtu.be/UQQY2BaiVnA

 

 

 

IV. Encore faut-il avoir tout de même un argument fondé sur des différences de situation ou sur l’application des dérogations légales… et pas juste sur une différence historique non mise en perspective financière… Ce qui sera singulièrement difficile pour le SPANC…

 

Un nouvel arrêt de 2025 montre que tout de même (sauf dérogations de la loi 3DS) il faut (évidemment !) démontrer des différences dans les coûts, les cycles de vie des investissements, les coûts de production… qui peuvent être liés à l ‘historique des territoires. Mais ces différences historiques, si elle ne sont pas mises en perspective financière au cas par cas, ne suffisent pas à fonder de telles différences de zonages !

Pour l’assainissement collectif (AC) et pour l’alimentation en eau potable (AEP) on y arrive en général en cas de territoires ayant des historiques d’investissement différents, de coût d’accès à la ressource ou de traitement  (au moins les premières années). A la condition de bâtir un solide argumentaire au cas par cas (mais en général on y arrive). Au bout de quelques années il est vrai que parfois des territoires qui finissent par se ressembler deviennent difficiles à sécuriser quant à la légalité de leurs zonages respectifs. 

Mais pour le service public de l’assainissement non collectif (article L. 2224-8 du CGCT)… ces zonages (hors dérogation loi 3DS) seront difficiles à sécuriser juste au nom des différences historiques entre territoires car les paramètres de cycles d’investissements disparaissent et les différences entre territoires seront difficiles à trouver « pour de vrai »…

 

En l’espèce, était demandée l’annulation d’une délibération (antérieure à la loi 3DS) fixant les tarifs pour 2020 des redevances de la communauté d’agglomération  » Caux Seine Agglo  » pour le fonctionnement du service d’assainissement non collectif et pour l’entretien des installations conventionnées. Par un jugement n° 2000270 du 15 mars 2022, ce tribunal a rejeté leur demande.

La communauté d’agglomération a gagné en première instance, en appel… mais a échoué devant le Conseil d’Etat. Avec cette formulation très claire qui commence par ce rappel des grands principes :

« 5. Pour être légalement établie, une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l’utilisation d’un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Toutefois, si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Ainsi, le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire.
« 6. La fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service commande cette mesure.»

En l’espèce, les différences tarifaires par zone historique n’étaient pas énormes. Mais rien hors l’histoire (et non les montants des dépenses différentes par zone) ne les justifiait :

« 7. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué, d’une part, que la délibération établissant les tarifs pour 2020 fixait le tarif de la redevance pour le fonctionnement du service d’assainissement non collectif à 40 euros hors taxes par an et par installation et le tarif de la redevance pour l’entretien des installations conventionnées à 1 euro hors taxes par mètre cube, sauf pour les usagers de sept communes précédemment membres de la communauté de communes  » Coeur de Caux « , intégrées à la communauté d’agglomération en 2017, pour lesquels ces tarifs étaient fixés à, respectivement, 37 euros et 0,45 euro, correspondant au maintien du tarif qui leur était applicable avant cette intégration, et, d’autre part, que la délibération établissant les tarifs pour 2021 fixait le tarif de la redevance pour le fonctionnement du service d’assainissement non collectif à 37 euros hors taxes par an et par installation, pour l’ensemble des usagers, et le tarif de la redevance pour l’entretien des installations conventionnées à 1 euro hors taxes par mètre cube, sauf pour les usagers des sept mêmes communes, pour lesquels ce tarif restait fixé à 0,45 euro.»

Pour juger que les différences de tarification ainsi instituées n’étaient pas contraires au principe d’égalité, la cour administrative d’appel de Douai a estimé qu’elles étaient d’une relative faiblesse et strictement proportionnées à l’écart historique de tarification entre, d’une part, les usagers résidant dans les sept communes dont l’intégration à la communauté d’agglomération était récente et, d’autre part, ceux résidant dans les autres communes de la communauté d’agglomération, et qu’elles assuraient ainsi le caractère progressif de l’harmonisation des tarifs pour l’ensemble des usagers. Avant la loi 3DS. Encore une fois la réponse au lendemain de la loi 3DS aurait pu être différente.

Et vint alors la censure par le Conseil d’Etat en ces termes très clairs :

« Toutefois, l’existence d’un écart historique de tarification ne constitue, en tant que telle, ni une différence de situation appréciable au regard des caractéristiques du service fourni, tenant par exemple à la reprise provisoire, pour les communes récemment intégrées, des contrats antérieurement conclus, ni une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service, tenant par exemple à la circonstance que l’ampleur de cet écart imposerait des mesures transitoires.»

D’où le futur résumé des tables du Lebon ainsi formulé (le soulignement est de nous) :

« L’existence d’un écart historique de tarification entre les usagers d’un service public d’assainissement non collectif habitant des communes ayant récemment intégré un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et les usagers habitant des communes qui étaient précédemment membres de cet EPCI, ne constitue, en tant que telle, ni une différence de situation appréciable au regard des caractéristiques du service fourni, tenant par exemple à la reprise provisoire, pour les communes récemment intégrées, des contrats antérieurement conclus, ni une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service, tenant par exemple à la circonstance que l’ampleur de cet écart imposerait des mesures transitoires. Elle ne justifie donc pas, à elle seule, le maintien d’une différence de tarification entre les usagers de ces deux groupes.

Source :

Conseil d’État, 21 mai 2025, Communauté d’agglomération Caux Seine Agglo, n° 491124,  aux tables du recueil Lebon