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I. Rappels généraux sur l’infraction financière de l’article L. 131-9 du CJF

 

Dans le cadre de la responsabilité financière des gestionnaires publics (RGP ou RFGP), l’infraction la plus fréquente est celle de l’article L.131-9 du CJF (code des juridictions financières), qui sanctionne un certain nombre de justiciables ayant commis une faute grave (au regard des règles du droit financier public, pour schématiser) ayant causé un préjudice financier significatif. Ces deux notions, celle de la faute grave et celle du préjudice financier significatif, ne sont pas étanches entre elles :

• l’importance de « l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute de gestion ».
• et le « préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l’entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable ».

Des vérifications insuffisantes, l’absence de transmission en temps et en heures de demandes de remboursement à une assurance, la mise en œuvre de financements dangereux et non prévus en droit… ont été des cas de condamnation.

« le caractère significatif du préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l’entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable » (art. L. 131-9 du CJF)

Cette notion avait déjà été précisée :

• en application de la jurisprudence, abondante, sur la RPP. Voir par exemple :Conseil d’État, 28 décembre 2022, n° 441052, à mentionner aux tables du recueil Lebon ; Cour des comptes, 12 mai 2023, SMPRR, n° S-2023-0573.
• s’agissant des montants :
  • s’impose une appréciables en termes de risque et non de perte sèche et certaine en matière de prêts par exemple (dans l’arrêt CCMB [24 novembre 2023, n° S-2023-1382], en déterminant un montant suffisamment certain de défaut minimal, au regard des ressources des emprunteurs et de la valeur réelle des biens gagés, par rapport au produit net bancaire).
  • qui doivent refléter une vraie perte. Il n’y a pas de préjudice financier significatif quand, même irrégulièrement, des prix de cession de biens ont été fixés à un montant supérieur à celle de leur valeur nette comptable sans preuve que la personne publique aurait pu avoir un meilleur prix au regard des prix de marché (Cour des comptes, 23 décembre 2024, Société anonyme d’économie mixte (SAEM) Marseille Habitat et Société civile immobilière (SCI) Protis Développement, n° S-2024-1604)
  • le préjudice financier significatif s’apprécie en fonction des montants en cause avec un mode de calcul un peu particulier en cas de contournement des règles de la commande publique (appréciation un peu théorique de la différence, de la perte subie par rapport à ce qui eût résulté du respect des règles voir notamment CAF, 1e ch., 12 janvier 2024, Alpexpo, n° 2024-01, aff. CAF-2023-01). Voir sur ce point la formulation, sévère pour le Parquet et heureuse pour les personnes poursuivies, de la CAF :

« 13. A cet égard, et en premier lieu, le ministère public n’établit pas, en se bornant à énumérer le montant des dépenses afférentes « aux contrats passés en méconnaissance des règles de la commande publique », que ces dépenses auraient pu être moindres – dans des proportions qu’au demeurant, il ne précise pas – si ces règles avaient été respectées.»

Citons aussi CAF, 6 février 2025, Département de l’Eure, n°2025-01 :

Sur l’existence d’un préjudice financier significatif 

« Il résulte des dispositions de l’article L. 131-9 précité rappelées au point 4 ci-dessus que, sans qu’il soit nécessaire d’établir le montant exact du préjudice financier éventuel, l’ordre de grandeur de ce préjudice doit être évalué avec une précision suffisante pour pouvoir ensuite être apprécié au regard des éléments financiers de l’entité ou du service concerné. Il appartient au juge de fonder sa décision sur les pièces apportées au cours de la procédure et contradictoirement discutées devant lui.»

[La CAF valide ensuite le raisonnement selon lequel un préjudice financier, cela s’impute à chacun sans se diviser entre coauteurs de l’infraction :]

« En premier lieu, dès lors que les manquements commis par le comptable portaient en eux-mêmes, de même que ceux imputés à l’ordonnateur, la totalité du préjudice financier subi par la collectivité publique, c’est sans commettre d’erreur de droit que la Cour des comptes a imputé au requérant le montant total de celui-ci, au lieu d’imputer à chacun des coauteurs une fraction du préjudice à proportion de leurs fautes respectives.»

Ce préjudice financier sera donc bien jaugé selon le niveau de budget en cause (est significatif un préjudice d’un peu plus de 44 K€ pour un budget de fonctionnement d’une commune de 1,5 M€ — Cour des comptes, 7 octobre 2024, Ste-Eulalie en B., n° S-2024-1305, affaire n° 40)… Avec parfois la comparaison entre le préjudice financier et plusieurs agrégats financiers concernant la structure publique en cause (voir par exemple les points 62 et suivants de Cour des comptes, 19 décembre 2024, Institut des sciences et industries du vivant et de l’environnement (AgroParisTech), DNID, vente du mobilier du château de Grignon, arrêt n° S-2024-1571, affaire n° 3).

Quant à son niveau plus ou moins fin de son appréciation, citons de nouveau l’arrêt CAF, 1e ch., 12 janvier 2024, Alpexpo, n° 2024-01 (aff. CAF-2023-01) :

« 12. […] Sans qu’il soit nécessaire d’établir le montant exact du préjudice financier éventuel, l’ordre de grandeur de ce préjudice doit être évalué avec une précision suffisante pour pouvoir ensuite être apprécié au regard des éléments financiers de l’entité ou du service concerné. Lorsque, par ailleurs et comme en l’espèce, cette entité ou ce service n’est pas tenu d’établir et d’approuver un budget, il convient de se référer aux éléments financiers pertinents selon le régime juridique et comptable applicable à cette entité ou à ce service, tels notamment ceux qui ressortent du bilan ou du compte de résultat. Il appartient au juge de fonder sa décision sur les pièces apportées au cours de la procédure et contradictoirement discutées devant lui.»

Sur la prise en compte des dépenses d’investissement, voir de nouveau de CAF, 6 février 2025, Département de l’Eure, n°2025-01.

Faute grave et préjudice financier significatif ne sont pas des notions étanches entre elles (ce qui confirme qu’il faut être plus vigilant selon les montants en cause). Citons sur ce point l’arrêt CCMB [24 novembre 2023, n° S-2023-1382] :

« 113. Sur ce dernier point, l’exigence d’un cumul entre une faute grave et un préjudice financier significatif, posée par le législateur, pour constituer l’infraction prévue par l’article L. 131-9 du CJF exclut certes que l’infraction soit constituée en l’absence d’un préjudice financier significatif, même en cas de commission d’une faute grave. La rédaction de l’article n’interdit cependant pas au juge de retenir l’importance de l’enjeu financier pour qualifier la gravité de la faute. »

Autre illustration : Cour des comptes, 7 octobre 2024 COMMUNE DE SAINTE-EULALIE-EN-BORN (LANDES), n° S-2024-1305, affaire n° 40, dont on retiendra que  :

• cette infraction « balai » de l’article L. 131-9 du CJF pourra être constituée par qui oubliera de déclarer un sinistre en temps et en heure à son assureur
• au point de sanctionner une secrétaire de mairie (désormais SG de mairie) d’une commune de moins de 2000 habitants, ses tâches étant appréciées à l’aune de sa fiche de poste. Ce qui nous confirme que la Cour, si elle sanctionne avec modération dans ses amendes comme dans le nombre de ses arrêts, n’hésite pas à descendre assez bas dans la hiérarchie ou la pyramide de la fonction publique lorsqu’elle décide de sanctionner.
• le préjudice sera significatif au regard de la taille du budget de la commune (et l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute de gestion), ces points étant purement confirmatifs.

Il en résulte que le réflexe naturel de surmultiplier les contrôles quand des sommes importantes sont en cause est confirmé, transformé en norme juridique, par la Cour des comptes. 

Avec prise en compte de la date des faits pour apprécier la faute mais aussi pour le préjudice financier (ce qui se discute : Cour des comptes, 13 mai 2025, Eguilles, n°S-2025-0647)

Et transiger ou récupérer des sommes après coup n’efface donc pas l’infraction financière (mais cela joue sur le quantum de la peine).

 

A ce titre une minutie particulière s’imposera (notamment aux comptables publics) au stade des fraudes au RIB. Il ne suffit pas d’avoir commencé des vérifications. Encore faut-il, au besoin en multipliant les relances, les avoir poussées à leur terme. Ce qui n’est pas très conforme à la relative industrialisation / automatisation des opérations financières au quotidien…

Sur ce point voir Source : CAF, 6 février 2025, Département de l’Eure, n°2025-01.. A lire en regard d’autres décisions : Conseil d’État, 21 octobre 2024, Grand port maritime de Bordeaux c. Société Liebherr distribution et services France, n° 487929, aux tables du recueil Lebon ; Cass. com., 23 octobre 2024, n° 23-16.267, au Bull. NB voir aussi la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude (NOR: CPAE1805937L). Voir aussi par analogie Cass. com., 12 juin 2025, n° 24-10.168 et n° 24-13.697 [2 esp.], au Bull. Voir ici un article et une vidéo. 

 

II. L’arrêt Communauté de communes de Marana-Golo

 

Par réquisitoire du 29 novembre 2023, le Procureur général près la Cour des comptes avait saisi celle-ci de faits relatifs à la communauté de communes de Marana-Golo, laissant présumer l’existence d’infractions prévues par le code des juridictions financières.

Il était reproché, au directeur général des services et aux deux comptables successifs, de n’avoir pas mis en oeuvre tous les moyens dont ils disposaient pour recouvrer les créances de la régie de l’eau. Voyons ces enseignements en deux temps. 

 

 

Cet arrêt est, dans un premier temps, déjà intéressant en tant qu’i traite :

• du régime antérieur et passage de l’ancien au nouveau régime pour ces infractions financières (II.A.1.)
• des fautes graves : prise en compte des montants en cause (ce que l’on savait déjà) pris non pas facture par facture, mais dans leur globalité ; indication par la Cour des comptes d’autres indices intéressants (II.A.2.)
• de la prise en compte du préjudice financier significatif, non pas facture par facture, mais au terme d’une vision globale, systémique (ce qui n’est pas réellement nouveau) à l’aune du seul budget eau concerné… ce qui, s’agissant d’une régie dénuée de personnalité morale, se discute (II.A.3.) 

 

 

II.A.1. Régime antérieur et passage de l’ancien au nouveau régime pour ces infractions financières

Dans le cadre de la responsabilité pécuniaire des comptables patents, le juge des comptes :

• devait certes s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel des comptables intéressés
• ne pouvait fonder ses décisions que sur des éléments matériels du compte
• MAIS il lui appartenait tout de même « de se prononcer sur le point de savoir si un comptable public s’est livré aux différents contrôles qu’il lui appartient d’assurer et notamment, s’agissant du recouvrement d’une créance qu’il avait prise en charge, s’il a exercé dans des délais appropriés toutes diligences requises pour ce recouvrement, lesquelles diligences ne peuvent être dissociées du jugement du compte.»

Ce qui revenait tout de même à juger du comportement du comptable (et comment en eût-il pu être autrement ?).

Source : CE, Ass., 27 octobre 2000, Mme D., Agent comptable de la régie des remontées mécaniques de Chantemerle à Saint-Chaffrey, n°196046, rec. 473, Grands arrêts de la jurisprudence financière (GAJF)  7e éd. n°30.

A ce stade, le juge appréciait l’inaction du comptable dans les recouvrements (C. Cptes, 14 octobre 1986, CH de Tonnerre, rec. c. cptes 40 ; C. Cptes, 17 décembre 1981, EPR Lorraine, rec. C. cptes 381), avec des évolutions dans le temps pour lesquelles on lira utilement le commentaire n° 30 du GAJF 7e éd., précité.

Mais c’est au titre de l’actuel article L. 131-9 du CJF que les agents étaient poursuivis en l’espèce, en tant que cet article, aux formulations balais fort large, aurait hérité de feu l’article L. 313-4 du CJF, dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022 (avec une compétence CDBF donc). Ce qui est le mode de fonctionnement usuel de la Cour et la manière de passer de la RPP au nouveau régime pour les comptables, dans la pratique des juridictions financières. Car la CDBF pouvait aussi sanctionner des comptables (CDBF, 18 juin 1997, Musée Rodin, rec. 607).

Cet article sanctionnait quiconque « aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées […] ».

Là encore, nous avions une formulation assez large pour que le pont vers l’actuel article L. 131-9 du CJF ne puisse que rarement être utilement contesté en défense…

Mais les arrêts de feu la CDBF n’étaient pas légion à traiter des insuffisances de recouvrement, puisque celles-ci étaient usuellement traitées via le régime de la RPP. D’où l’intérêt vif de ce nouvel arrêt.

Dans ce nouveau régime, la Cour des comptes constate que la nouvelle infraction est plus douce, et que l’on a donc un cas de rétroactivité in mitius  :

• en ce que la nouvelle infraction impose que la faute soit grave (certes)
• en ce que « , la condition substantielle d’un lien entre l’infraction aux règles
  relatives à l’exécution des recettes et un préjudice financier significatif supporté par l’organisme vient rendre la loi répressive nouvelle plus douce, en circonscrivant l’infraction » (ce qui était moins frappant).

 

II.A.2. Les fautes graves en l’espèce ; prise en compte des montants en cause (ce que l’on savait déjà) pris non pas facture par facture, mais dans leur globalité ; indication par la Cour des comptes d’autres indices intéressants

 

En l’espèce, il s’agissait d’une régie de recettes pour le service de l’eau potable, lui-même , en vertu de l’article L. 1412-1 du CGCT, érigé en régie autonome dotée de la seule autonomie financière. Avec des insuffisances de recouvrement qui, de petits ruisseaux, ont fini en grandes rivières…. avec  un services des eaux qui, financièrement, a fini a sec.

La Cour des comptes commence par traiter des défauts d’organisation de la chaîne de recouvrement entre l’ordonnateur et les comptables.

En faits, la Cour constate qu’entre 2018 et 2020, le délai de confection des rôles d’impayés pouvait atteindre six mois en raison de la saisie manuelle des titres. Ce délai a été ramené à quatre mois à compter de 2021, puis à trois mois à compter de 2023, à la suite de l’audit de la régie mené en 2018 par la direction départementale des finances publiques. D’où une responsabilité de l’ordonnateur pour ce retard dans la saisie des titres.

Mais la responsabilité devient conjointe, pour l’ordonnateur et les comptables successifs quand on constate ensuite une lacune dans la mise en place d’une collaboration active en vue de favoriser le recouvrement.

Avec des renvois de balle un peu stériles entre acteurs qui n’ont in fine exonéré personne.. et surtout pas les comptables. Alors que la Cour pointe bien des responsabilités des ordonnateurs (pas d’instruction pour un recouvrement forcé pendant longtemps par exemple !).

Puis une nouvelle comptable a semble-t-il été négligente à son tour. Plus largement, la Cour pointe un large défaut de mise en œuvre des moyens dont les comptables disposaient afin d’assurer le recouvrement des recettes (voir les points 44 à 49 de l’arrêt).

Tout est aussi bien résumé par le communiqué de la Cour lui-même :

« La Cour a relevé l’organisation défaillante de la chaîne de recouvrement : délais trop longs de confection des rôles d’impayés par les services communautaires, convention partenariale signée très tardivement entre l’ordonnateur et le comptable, autorisation générale de l’ordonnateur d’engager des mesures d’exécution forcée, à éclipses. Les comptables, en outre, n’avaient pas mis en oeuvre les moyens et procédures propres à prévenir la disparition ou l’insolvabilité des débiteurs dans les délais appropriés : recouvrements activés tardivement voire totalement interrompus et utilisation marginale des procédures de recouvrement forcé. Les comptables, au motif que le montant individuel des factures était faible, et dans une moindre mesure, le directeur général des services, étaient restés passifs, malgré les alertes, et avaient laissé le taux de recouvrement se dégrader sans mettre en place l’organisation et les actions appropriées.
« La Cour des comptes a jugé que les fautes ainsi commises étaient graves car les désordres étaient « systémiques, substantiels et répétés » et l’enjeu financier de cette régie, important pour la communauté de communes»

 

Ces fautes étaient-elles graves ? Le préjudice financier était-il significatif ? 

Facture par facture, il va de soit qu’une réponse négative s’imposerait à chacune de ces deux questions, ce qui enterrerait toute responsabilité au titre de l’article L. 131-9 du CJF. Mais la Cour des comptes refuse bien sûr de se faire entraîner dans une appréciation facture par facture : elle aborde une vision large et, même, systémique.

Les points 50 à 59 méritent d’être attentivement lus. Mais citons juste le point 59 qui résume l’ensemble :

« 59. Par l’importance des sommes en jeu, par le caractère durable et répété des négligences commises, par l’ignorance des alertes pourtant nombreuses et par l’atteinte à une politique publique essentielle, les justiciables renvoyés devant la chambre du contentieux ont commis des fautes d’une particulière gravité.»

On voit donc les éléments suivants :

• l’importance des sommes en jeu est un paramètre d’appréciation de la gravité de la faute…. ce que l’on sait depuis au moins l’arrêt CCMB [24 novembre 2023, n° S-2023-1382, précité
• sont aussi, au moins dans cette affaire, pris en compte les indices suivants :
  • le caractère durable et répété des négligences commises
  • l’ignorance des alertes et le nombre de celles-ci (ce qui est rarement formulé de manière théorique mais qu’on retrouve dans de nombreux arrêts de la Cour)
  • « l’atteinte à une politique publique essentielle » … ce qui me semble (après une recherche peut être trop rapide mais conduite toute de même pendant un certain temps) être un paramètre, ou tout du moins un indice, assez nouveau

 

 

II.A.3. Prise en compte du préjudice financier significatif, non pas facture par facture, mais au terme d’une vision globale, systémique (ce qui n’est pas réellement nouveau) à l’aune du seul budget eau concerné (ce qui, s’agissant d’une régie dénuée de personnalité morale, se discute)

 

Quant à l’autre élément, celui relatif au préjudice financier significatif, il est pris en compte :

• dans sa globalité, ce qui est usuel mais s’avère singulièrement net dans cette affaire :

64. Le préjudice financier ne saurait consister en un simple manquant en deniers dans la caisse de l’organisme public. En l’espèce, il est constitué de l’ensemble des créances définitivement perdues faute de mise en œuvre des moyens et procédures propres à en assurer le recouvrement. Son montant ne peut correspondre strictement à la somme des titres non recouvrés, certains d’entre eux étant, ainsi que le soulignent les justiciables, irrécouvrables dès leur émission. Son montant doit inclure, en revanche, celui des créances, certes non définitivement prescrites, mais dont le recouvrement est d’ores et déjà compromis faute des démarches dans les délais appropriés. Dans ces conditions, il y a lieu d’estimer le préjudice financier certain à un ordre de grandeur d’au minimum 300 000 €. S’il existe par ailleurs un préjudice financier probable, constitué des créances dont le recouvrement est fortement compromis, son caractère éventuel et les difficultés de son évaluation conduisent à l’écarter dans la présente instance.

• à l’aune du budget correspondant, ce qui là encore n’est pas nouveau (C. cptes, 7 octobre 2024, Ste-Eulalie en B., n° S-2024-1305 ; C. cptes, 19 décembre 2024, Institut des sciences et industries du vivant et de l’environnement, n° S-2024-1571 ; CAF, 1e ch., 12 janvier 2024, Alpexpo, n° 2024-01 ; CAF, 6 février 2025, Département de l’Eure, n°2025-01…). MAIS il est intéressant que le juge estime qu’il faut alors apprécier ceci à la seule mesure du budget eau et non celui de la communauté de communes… ce qui s’agissant d’une régie qui n’a pas la personnalité morale se discute tout de même :

« 65. Le caractère significatif du préjudice financier doit être apprécié au regard de la totalité du budget annexe de l’eau de la communauté de communes de Marana-Golo, soit environ 5,7 M€ en 2023. Il peut également être évalué au regard des éléments financiers plus détaillés par service et par nature. Ainsi, pour l’exercice 2023, les recettes réelles des ventes d’eau du budget annexe, retraitées de la redevance d’assainissement collectif, s’élevaient à environ 3,4 M€.
« 66. Quelle que soit la valeur de référence retenue, le préjudice financier subi par la personne publique, qui s’élève à au moins 300 000 €, présente un caractère significatif.»

 

 

II.B. Autres apports : appréhension des responsabilités respectives du comptable et du DGS ; charge de la preuve ; force majeure (avec une obligation de reconstituer ce qui a pu être détruit après un sinistre notamment) ; possibilité de s’abriter derrière des ordres reçus

D’autres apports sont à signaler à la lecture de cet arrêt :

• sur la charge de la preuve applicable aux comptables, notons cette formulation  :
  • « faire la preuve de ses diligences en matière de recouvrement devant le juge des comptes, il ne lui en incombe pas moins de pouvoir démontrer, en cas de contestation par le débiteur, que celui-ci a bien eu connaissance de l’interpellation qui lui était destinée et de pouvoir établir avec précision la date à laquelle la mise en demeure a eu lieu et la prescription a été interrompue. Ce principe est rappelé notamment dans l’instruction codificatrice de la DGFiP n° 11-022-M0 du 16 décembre 2011, dans celle du 20 décembre 2021 n° 21-0043 du 23 décembre 2021 et encore, après l’entrée en vigueur du nouveau régime de responsabilité, dans l’instruction n° 25-0013 du 15 avril 2025.
  • « 22. Il en résulte que, contrairement à ce que soutiennent les comptables mis en cause, il leur appartient toujours de démontrer qu’ils ont mis en œuvre tous les moyens à leur disposition afin de recouvrer les recettes, sans que cette obligation ait pour effet de mettre à leur charge devant le juge financier la preuve qu’ils n’ont pas commis d’infraction.»
• en ce qui concerne l’existence d’instructions préalables du supérieur hiérarchique ou d’ordres écrits ou d’une délibération (art.  L. 131-5 et L. 131-6 du CJF), le juge opère un contrôle entre les instructions ou ordre reçus et les actions commises… bien évidemment
• un incendie entraînant une destruction de preuves (de pièces justificatives par exemple) pourra bien être une force majeure (au sens de l’article L. 131-8 du CJF) MAIS :
  • plus pour une non production de comptes que pour l’article L. 131-9
  • les acteurs publics ont bien l’obligation de reconstituer ce qui a pu être détruit (pièces justificatives par exemple) après un sinistre notamment

 

Surtout, c’est l’appréhension des responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptable qui intéressera. Avec une inconnue : les élus, qui pour ces infractions ne sont pas justiciables de la Cour… ont-ils une responsabilité ? Est-ce la peur que le DGS soit un bouc émissaire des fautes des élus qui explique les peines finalement infligées ?

Toujours est-il que la responsabilité du directeur général des services a été retenue mais la Cour des comptes l’a dispensé de peine. Sa contribution à la faute et au préjudice, était en effet limitée puisque qu’il ne signait pas les titres de recettes, n’étant ni ordonnateur ni bénéficiaire d’une délégation de ce dernier, et ne dirigeait pas directement la régie de l’eau

Les comptables, qui avaient certes dû faire face à des difficultés en termes d’effectif, mais qui avaient néanmoins laissé le recouvrement se dégrader continument sans réagir, se sont respectivement vu infliger des amendes de 5 000 € et de 4 000 €.

Source :

Cour des comptes, 24 juin 2025, n° S-2025-0910