Vente d’un bien du domaine privé : une délibération peut-elle être créatrice de droits ? Même en cas de condition suspensive ? Réponse avec une vidéo et, de manière plus détaillée, au fil d’un article. 

 

I. VIDEO (7 mn 25)

https://youtu.be/za3e4h6Htrk

 

II. ARTICLE (plus détaillé)

 

Si les parties se mettent entièrement d’accord sur la vente d’un bien du domaine privé… il peut y avoir engagement de la commune dès la promesse ou la délibération à cet effet, même si l’on n’est pas encore passé par devant notaire… et le retrait de cette promesse ou de cette délibération ne pourra intervenir que pour illégalité dans le délai, classique, de 4 mois de la jurisprudence Ternon (I).

Ce cadre juridique, assez stabilisé en droit depuis quelques années, a connu en 2026 un petit rebondissement, logique mais bienvenu. Le Conseil d’Etat a en effet précisé que ce même mode d’emploi s’applique au profit de l’acheteur même en cas de conditions suspensives au profit de la personne publique (II). Mais alors les droits conférés à l’acheteur ne lui demeurent acquis que pour autant que ces conditions suspensives ont été remplies ou sont encore susceptibles de l’être dans le délai imparti ou, en l’absence de mention en ce sens, dans un délai raisonnable. A défaut, la personne publique peut faire machine arrière tant que la vente n’est pas parfaite.

 

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I. Rappel du cadre juridique en ce domaine 

 

Il peut y avoir une promesse synallagmatique valant vente d’un bien du domaine privé dès la délibération dans certains cas même si l’on n’est pas encore passé par devant notaire… sous de strictes conditions et avec un cas particulier pour le domaine forestier (I.A.). Plus encore, il peut y avoir des limites à la possibilité de retirer cet acte, même pour illégalité, par combinaison avec les solutions classiques, en droit, tirées de l’arrêt Ternon (I.B.). 

 

I.A. Il peut y avoir une promesse synallagmatique valant vente d’un bien du domaine privé dès la délibération dans certains cas même si l’on n’est pas encore passé par devant notaire… sous de strictes conditions et avec quelques cas particuliers (forêts communales ; chemins ruraux…)

 

Donné c’est donné. Vendu c’est vendu.

Certes, une délibération autorisant la vente d’un bien est une autorisation donnée à l’exécutif pour signer un acte. Cela peut sembler ne pas être un acte totalement définitif.

Certes peut-on abroger ou retirer des actes administratifs dans des conditions qui sont d’ailleurs devenue d’une assez grande complexité.

MAIS en matière de vente de biens privés (et donc du domaine privé des collectivités publiques),  s’applique aussi le droit civil qui prévoit qu’une vente peut être parfaite, i.e.conclue, dès que l’on a un échange de consentement sur la consistance du bien et son prix, qui doit être déterminé ou déterminable.

Dès que cet échange de consentements est constaté, alors la promesse de vente peut devenir synallagmatique : certes n’est-on pas passé par devant notaire, mais la vente est définitive, on ne peut revenir en arrière nonobstant les habitudes de droit public en ce domaine.

Source : CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407

Mais :

• d’une part cela impose que vraiment il y ait eu promesse synallagmatique (accord définitif donc) au sens du droit civil. Il faut donc voir au cas par cas si sont réunies, ou non, les conditions de l’article 1583 du Code civil. Cet article dispose ainsi que la vente « est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. »
• d’autre part il y a quelques cas particuliers. Citons en deux :
  • en matière forestière la délibération de la commune ne pourra dans un premier temps, au moins dans la plupart des cas, que valoir demande de soustraction au régime juridique propre aux forêts communales  (sur ce point voir CAA Marseille, 23 décembre 2020, n° 19MA04554 ; cf. ici cet arrêt et nos explications)
  • L’échange de parcelles est enfin possible en matière de chemins ruraux. Encore faut-il ne pas vendre la peau du chemin rural avant que d’avoir conduit la procédure de déclassement (tant que celle-ci n’est pas opérée, aucune promesse même synallagmatique ne sera possible). Cf. CAA Lyon, 20 mars 2025, 23LY02172 ; voir ici un article et une vidéo).

 

 

I.B. Plus encore, il peut y avoir des limites à la possibilité de retirer cet acte, même pour illégalité, par combinaison avec les solutions classiques, en droit, tirées de l’arrêt Ternon 

 

Donc dès qu’une délibération communale est adoptée pour une cession du domaine privé, qu’il s’agisse d’acquérir ou de vendre, sans aucune condition, le juge estime que la vente est parfaite. Ce n’est pas une simple autorisation de signer. La vente est acquise.

Dès lors, ensuite, pour la personne publique (commune ou autre), faire machine arrière impose d’en passer par la jurisprudence Ternon.

Aux termes de cet arrêt « Ternon », d’Assemblée, du Conseil d’État (26 octobre 2001, n°197018), en effet, « l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision ».

NB sur la combinaison entre cette jurisprudence Ternon et la jurisprudence Danthony, relative aux vices de procédure (et de forme),  voir ici. 

Lions l’ensemble, faisons mijoter, et l’on a obtenu en 2021 l’arrêt de la CAA de Nantes, n° 20NT02617, en date du 11 juin 2021.

NB : l’affaire a donné lieu à un pourvoi, mais ensuite à un désistement (CE, 3 janvier 2022, n° 455361).

La CAA avait commencé par noter que la délibération du conseil municipal d’une commune autorisant, décidant ou approuvant la cession d’un bien de son domaine privé dans les conditions mentionnées à l’article 1583 du code civil, quand il y a bien promesse synallagmatique donc… dans un cas où la réalisation du transfert de propriété n’était soumise à aucune condition…. matérialisée par une promesse et/ou (comme en l’espèce) une délibération… donc dès l’accord entre parties (dès la délibération avant la décision de signer ensuite du maire, donc)…. donnait bien lieu à un acte créateur de droits au sens de la jurisprudence Ternon.

La CAA avait donc jugé que cette délibération ne pouvait dès lors être retirée que si, cumulativement  :

1.  si elle (la délibération ) est illégale
   NB : et si l’illégalité est imputable à la collectivité elle-même, pour schématiser une question juridique délicate, disons que la collectivité pourra voir sa responsabilité engagée pour faute. 
2. si ce retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette délibération.

 

Si un tel retrait est légalement décidé en raison de la constatation d’une illégalité, il appartient à la commune de diligenter l’action nécessaire devant le juge judiciaire afin que celui-ci détermine les conséquences de l’illégalité et, en particulier, s’il y a lieu, en raison de cette illégalité, de remettre en cause le caractère parfait de la vente et d’en constater la nullité, précise la CAA.

N.B. : le Conseil d’Etat a conduit un raisonnement analogue pour des cessions de biens du domaine public, en dépit du fait que le Code civil ne s’y applique pas (CE, 29 juillet 2020, SIVOM de la Région de Chevreuse, n° 427738, B , voir l’article que nous avions alors commis à ce sujet : Transfert de biens domaniaux : une délibération est un acte créateur de droits ). Voir aussi CE, 26 janvier 2021, Société Pigeon Entreprises, n° 433817, B.

On notera que dans le passé, le juge administratif ne s’est pas privé d’enjoindre aux administrations d’aller devant le juge du contrat, fût-il judiciaire, afin de faire constater l’éventuelle nullité du contrat. Le célébrisssime arrêt (qui au principal n’est plus d’actualité en droit, oui je sais) CE S., 7 octobre 1994, époux Lopez, Rec. p.430… s’était conclu par un refus du juge judiciaire d’annuler le contrat au civil ! Voir CA Riom, 28 mars 1996 Henriques, RFDA 97, p.353).

N.B. : rappelons en effet que par défaut, les contrats portant vente, achat ou disposition des biens du domaine privé sont des contrats de droit privé (TC, 10 mai 1993, Miette et SNC Olivier, n° 2850), y compris d’ailleurs lorsqu’ils ont été conclus entre deux personnes publiques (TC, 15 novembre 1999, Commune de Bourisp, n° 3144). 

 

 

II. Un mode d’emploi précisé en cas de conditions suspensive à la vente

 

Lors de telles ventes, diverses conditions suspensives, voire obligations au fil de l’exécution, peuvent être prévues.

Certains de ces cas peuvent même être exotiques. Pour un cas particulier d’une telle vente avec des travaux municipaux, voir ici. Pour ce qui est de l’illégalité d’une transaction avec vente… quand la commune s’engage à cette occasion sur l’évolution de son urbanisme et des implantations d’hôtels, voir là. 

De telles conditions suspensives rendent-elles la promesse NON synallagmatique ? A cette question le juge vient de répondre de manière nuancée.

Il peut en effet y avoir, pose le Conseil d’Etat, vente synallagmatique, avec donc un droit à un transfert de propriété même avant l’acte notarié, dès qu’il y a délibération par exemple… même en présence de telles conditions suspensives. Mais, et c’est logique, encore faut-il que lesdites conditions soient remplies ou susceptibles de l’être du côté de la personne publique venderesse, et ce dans le délai imparti ou dans un délai raisonnable.

Quant aux conditions suspensives au seul bénéfice de l’acheteur, libre à celui-ci d’y renoncer.

Donc les droits conférés à l’acheteur ne lui demeurent acquis que pour autant que ces conditions suspensives :

• ont été remplies
• ou sont encore susceptibles de l’être :
  • soit dans le délai imparti
  • soit, en l’absence de mention en ce sens, dans un délai raisonnable.

Si tel n’est pas le cas, la personne morale de droit public venderesse de son bien du domaine privé peut, conformément aux dispositions de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), abroger sa délibération initiale.

Sinon… non. Pas au-delà du délai de 4 mois (en cas d’illégalité). Sauf peut-être pour certaines fraudes pénalement répréhensibles, pour résumer une situation qui en droit reste complexe et un peu obscure.

Inversement, cela signifie que si elle veut se conserver des marges de manœuvre en ces domaines, la collectivité doit bien prévoir des conditions suspensives utilisables avec habileté dans la longue durée… sans non plus que celles-ci puissent être totalement « potestatives ».

D’où le résumé suivant aux futures tables du rec. :

1) La délibération d’un conseil municipal autorisant, décidant ou approuvant la vente de biens immobiliers relevant de son domaine privé au profit d’un tiers constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord sur l’objet et les conditions financières de l’opération, alors même que la vente faisant l’objet de cet accord serait assortie de conditions suspensives. 2) Toutefois, lorsque de telles conditions ont été posées, et à l’exception de celles stipulées au seul bénéfice de l’acheteur, qui peut librement y renoncer, les droits conférés à l’acheteur ne lui demeurent acquis que pour autant qu’elles ont été remplies ou sont encore susceptibles de l’être dans le délai imparti ou, en l’absence de mention en ce sens, dans un délai raisonnable. Si tel n’est pas le cas, la commune peut, conformément aux dispositions de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration, abroger sa délibération initiale.

Comparer avec : Cass. civ. 3ème, 9 mars 2017, Mme c/ M. et Mme , n° 15-26.182, Bull. 2017, III, n° 35 ; Cass. civ. 3ème, 20 mai 2015, M. c/ Département de la Corse du Sud, n° 14 11.851, Bull. 2015, III, n° 51.

Source :

Conseil d’État, 16 mars 2026, SAS JKB, n° 493615, aux tables